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“十三五”規(guī)劃綱要提出“著力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使供給能力滿足廣大人民群眾日益增長、不斷升級和個性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要”。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中怎樣體現(xiàn)滿足生態(tài)環(huán)境需要這一宗旨和目的？如何發(fā)揮環(huán)保作用促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革？本報記者與專家進行了對話。
對話人：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所
副所長李佐軍
采訪人：本報記者劉蔚
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與滿足公眾生態(tài)環(huán)境需要有哪些關(guān)系？
■良好生態(tài)環(huán)境是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中應(yīng)有之義，也是評價供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效的重要標準。
中國環(huán)境報：“十三五”規(guī)劃綱要將生態(tài)環(huán)境保護作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向指引和重要內(nèi)容，提出“著力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使供給能力滿足廣大人民群眾日益增長、不斷升級和個性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要”。生態(tài)環(huán)境需要首次與物質(zhì)文化需要并列，對此您怎么理解？您認為在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中怎樣體現(xiàn)滿足生態(tài)環(huán)境需要這一宗旨和目的？
李佐軍：把生態(tài)環(huán)境需要與物質(zhì)文化需要并列，是因為隨著人們生活水平的提高、經(jīng)濟社會的發(fā)展、環(huán)境污染壓力的加大，人們對好環(huán)境的需求越來越大。環(huán)境直接影響人們的生活質(zhì)量甚至健康，因此，良好生態(tài)環(huán)境是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中應(yīng)有之義，也是評價供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效的重要標準。
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終目的是要提高生產(chǎn)率，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，滿足人們的物質(zhì)需要和生態(tài)環(huán)境需要。因此，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，一個重要的問題就是，必須將環(huán)境質(zhì)量的好壞納入到評價考核體系當中。包括地方政府、企業(yè)，以及每個人的考核評價，都要將其對環(huán)境所做的貢獻納入到考核體系之中。這也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在制度設(shè)計，尤其是干部考核體制設(shè)計中需要考慮的問題。
另一個問題就是，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，怎樣將環(huán)境因素納入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中去，作為重要的投入要素之一來考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這也涉及到制度設(shè)計問題，比如提高環(huán)境標準，通過環(huán)境產(chǎn)品交易機制的設(shè)計優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等。
中國環(huán)境報：正如您所說的，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的制度設(shè)計中，應(yīng)該考慮到地方政府對當?shù)丨h(huán)境所做的貢獻。但事實上，目前仍然有地方政府將發(fā)展和保護對立起來。如何從根本上改變這一局面？
李佐軍：環(huán)境與發(fā)展之間，既協(xié)調(diào)又矛盾。協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在：一，如果發(fā)展的產(chǎn)業(yè)是綠色產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)、符合環(huán)境保護要求的產(chǎn)業(yè)，不僅能夠保護環(huán)境，還可以促進經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)兩者兼容；二，環(huán)境保護能夠倒逼綠色技術(shù)、低碳技術(shù)進步，倒逼產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級，從長遠來看有利于經(jīng)濟發(fā)展；三，環(huán)境保護還可以改善投資環(huán)境、吸引投資，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；四，環(huán)境保護可以改善人們的生產(chǎn)條件，提高人們的健康水平，進而提升人力資本，推動經(jīng)濟發(fā)展。當然，環(huán)境與發(fā)展之間也存在一定矛盾。比如，提高環(huán)境標準，有些行業(yè)就不能夠繼續(xù)發(fā)展，有些限定區(qū)域就不能發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)，這樣在短時期內(nèi)經(jīng)濟會受到一定影響。
那么，地方政府重經(jīng)濟輕環(huán)保的觀念如何改變？我認為，考核制度是最有效的指揮棒。如果考核制度是以GDP、工業(yè)增加值、財政收入為主要考核導(dǎo)向的話，地方政府為了適應(yīng)這種考核制度，必然要優(yōu)先考慮經(jīng)濟發(fā)展，而把環(huán)保放在相對次要的位置。但如果把考核導(dǎo)向轉(zhuǎn)向環(huán)境保護、民生，地方政府的行為方式就可能會發(fā)生相應(yīng)的變化。
目前我們的考核方式仍然以經(jīng)濟為主導(dǎo)，所以地方政府仍然把發(fā)展經(jīng)濟放在主要位置。尤其是面對經(jīng)濟下行壓力，保增長、保就業(yè)、維穩(wěn)定，政府要保證財政維持運轉(zhuǎn)，可能就不會把環(huán)境放在優(yōu)先的位置，盡管口頭上這樣說，實際執(zhí)行上也會打折扣。
此外，還有一個重要的因素在于，我國目前的地方政府還不是公共服務(wù)型政府，而是經(jīng)濟型政府。如果地方政府的主要職責是提供公眾服務(wù)，而不是承擔經(jīng)濟發(fā)展職責，那么，他們首要關(guān)注的可能就是環(huán)境保護，因為環(huán)境保護是老百姓最關(guān)切的公共服務(wù)。因此，當前的職能定位仍是地方政府重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護的重要原因。
中國環(huán)境報：那么，地方政府向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變怎樣才能實現(xiàn)？
李佐軍：黨的十八屆三中全會確定的一個重要的改革方向，就是強調(diào)要重點推進經(jīng)濟體制改革，其核心就是要正確處理政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。要推進行政管理體制改革、行政審批制度改革，建立政府權(quán)力清單、責任清單、負面清單制度，這些改革都是為了解決政府本身的職能定位問題。
同時，干部考核制度也在進行重大調(diào)整。不再以GDP論英雄，逐步建立綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的考核制度。隨著時間的推移，以及制度的不斷完善，環(huán)境保護的前景還是樂觀的。
哪些供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)與環(huán)保相關(guān)？
■去產(chǎn)能、去庫存和補短板任務(wù)與環(huán)保直接相關(guān)。
中國環(huán)境報：您曾經(jīng)著文指出，中國的結(jié)構(gòu)性問題主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)、排放結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長動力結(jié)構(gòu)和收入分配結(jié)構(gòu)等6個方面的問題。那么，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是否將直指這些問題？其中的排放結(jié)構(gòu)問題，以及其他與環(huán)境相關(guān)的結(jié)構(gòu)問題將得到怎樣的改善？
李佐軍：供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革是指，從供給側(cè)入手，針對造成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題背后的制度性矛盾而推進的改革。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)、排放結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長動力結(jié)構(gòu)和收入分配結(jié)構(gòu)等6個方面，這些也都是有待供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革去化解的問題。
其中，排放結(jié)構(gòu)不合理，是環(huán)境領(lǐng)域直接的問題。突出的表現(xiàn)就是廢水、廢氣、廢渣“三廢”，以及二氧化碳的排放比重偏高。而好的排放，如氧氣、水蒸氣排放比重偏低。所以，必須通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，降低不好的排放，增加好的排放，促進綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，以符合生態(tài)文明建設(shè)要求。
當然，其他結(jié)構(gòu)也與推動綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明相關(guān)，比如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。如果高消耗、高污染、高排放的產(chǎn)業(yè)比重偏高，當然不利于環(huán)境保護；而如果更多地發(fā)展低消耗、低污染、低排放的產(chǎn)業(yè)，或者高賦加值產(chǎn)業(yè)，就有利于環(huán)境保護，有利于綠色發(fā)展。
再比如要素投入結(jié)構(gòu)，當前面臨的主要問題是，技術(shù)、人才、知識、信息等高級要素的投入比例偏低，而勞動、土地等資源、能源要素的投入比重過高，也就是過去所說的粗放發(fā)展。因此，優(yōu)化要素投入結(jié)構(gòu)，也會降低對環(huán)境保護的不利影響。
此外，經(jīng)濟增長動力結(jié)構(gòu)也與環(huán)境保護有一定關(guān)系。以前我國過多依賴出口、投資、消費“三駕馬車”拉動經(jīng)濟增長。如果投資比重過高，勢必對環(huán)境資源造成一定影響。當然，其他結(jié)構(gòu)也或多或少與環(huán)境保護有著直接或間接的關(guān)系。
那么，這些結(jié)構(gòu)為什么不合理？其根源就在于體制機制和制度上的不合理。因此，必須理順體制機制、完善相關(guān)制度，這也正是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革需要解決的問題。
中國環(huán)境報：我們知道，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有五大任務(wù)，即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補短板。去產(chǎn)能可以通過加嚴環(huán)保、能耗門檻準入，加強制度建設(shè)和加大執(zhí)法力度等實現(xiàn)。因此有人認為，發(fā)揮環(huán)保作用促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，主要體現(xiàn)在去產(chǎn)能這一點上。對此，您怎么看？您認為在其他幾項任務(wù)中，環(huán)保是否也可以起到相關(guān)作用？
李佐軍：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務(wù)中，我認為至少有3項與環(huán)保直接相關(guān)，就是去產(chǎn)能、去庫存和補短板。
去產(chǎn)能。我國現(xiàn)在很多過剩產(chǎn)能、落后產(chǎn)能當中就包含了較高比例的高消耗、高污染企業(yè)。通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有利于減少高消耗、高污染產(chǎn)能，促進環(huán)境保護。
去庫存。當前去庫存的一個主要領(lǐng)域是房地產(chǎn)行業(yè)。房地產(chǎn)庫存過高，主要是因為開發(fā)過度。而開發(fā)過度，又導(dǎo)致土地資源的浪費和環(huán)境的破壞。大規(guī)模造城運動，特別是開山、拓土、毀田的房地產(chǎn)開發(fā)，都會在一定程度上破壞環(huán)境。因此，房地產(chǎn)去庫存，在某種意義上也對環(huán)境保護有著積極的推動作用。
補短板。我國現(xiàn)在有扶貧短板、環(huán)保短板、創(chuàng)新趨動短板、公共服務(wù)短板等需要補足。其中，生態(tài)環(huán)境是補短板中的一個重要部分。
中國環(huán)境報：生態(tài)環(huán)境的短板要補，會不會為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來更好的機遇？
李佐軍：推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的一個重要任務(wù)，就是要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的變化。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，需要通過改變存量和增量來實現(xiàn)。一方面，要減少存量。要淘汰低端產(chǎn)業(yè)、低附加值產(chǎn)業(yè)，高消耗、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)，沒有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)，就要通過去產(chǎn)能，或者通過產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實現(xiàn)。
另一方面，要培育增量。培育高端產(chǎn)業(yè)、高附加值產(chǎn)業(yè)，符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方向的產(chǎn)業(yè)，具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)。尤其要培育符合環(huán)境保護要求的，低消耗、低污染、低排放的產(chǎn)業(yè)。
節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身就是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革中積極培育新興產(chǎn)業(yè)中的一個重要部分，因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將有利于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這是毫無疑問的。
如何發(fā)揮環(huán)保作用促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革？
■培育創(chuàng)新型環(huán)保企業(yè)，增加高級生產(chǎn)要素的投入比重，加快環(huán)保領(lǐng)域改革，培育有利于環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)，解決存量問題。
中國環(huán)境報：在當前形勢下，如何發(fā)揮環(huán)保作用促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革？對此，您有哪些建議？
李佐軍：環(huán)保領(lǐng)域應(yīng)該在推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中大有作為。
首先，培育創(chuàng)新型環(huán)保企業(yè)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革特別強調(diào)創(chuàng)新趨動，提高效率，增加有效供給。要提高環(huán)保企業(yè)創(chuàng)新意識、創(chuàng)新能力。通過創(chuàng)新提高效率，減少資源和能源消耗、減少環(huán)境破壞，推動經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。
其次，增加高級生產(chǎn)要素的投入比重。高級生產(chǎn)要素是指技術(shù)、人才、知識、信息等，這類生產(chǎn)要素屬于效率型要素。土地、能源、勞動力等規(guī)模型要素只能帶來產(chǎn)量的增加，而效率型要素投入的增加，可以通過提高生產(chǎn)力來帶動經(jīng)濟發(fā)展。因此，在環(huán)保領(lǐng)域也要盡可能培育高級生產(chǎn)要素，通過高級生產(chǎn)要素提高效率，而提高效率也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所要求的。
第三，加快環(huán)保領(lǐng)域改革。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是改革相關(guān)制度，目的是提高效率，增加有效供給。要按照中央部署和要求，推進環(huán)保管理體制改革、監(jiān)管體制改革，實施最嚴格的環(huán)境保護制度，實行自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補償制度、生態(tài)紅線制度、排污權(quán)交易制度等與環(huán)境保護相關(guān)的制度改革。通過改革，把原來不利于提高效率、不利于增加有效供給、不利于環(huán)境污染控制的制度取消、優(yōu)化或調(diào)整。
第四，培育有利于環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)。培育低消耗、低污染、低排放的產(chǎn)業(yè)，這也是供給側(cè)改革與環(huán)境保護交叉的一個很重要的領(lǐng)域。
第五，解決存量問題。供給側(cè)改革去產(chǎn)能、去庫存，都是為了解決存量問題。而去產(chǎn)能、去庫存都與環(huán)境保護有關(guān)。因此，要加大力度，在與環(huán)境保護有關(guān)的區(qū)域去產(chǎn)能、去庫存過程中，把高消耗、高污染、高排放的行業(yè)提前去掉。
中國環(huán)境報：“十三五”時期，環(huán)境保護工作以改善環(huán)境質(zhì)量為核心。那么，改善環(huán)境質(zhì)量與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革會不會有一些相關(guān)性和結(jié)合點？
李佐軍：推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，目的是為了提高整個經(jīng)濟的運行效率。增加了有效供給之后，將減少資源能源的消耗、減少對環(huán)境的破壞，從而達到提高環(huán)境質(zhì)量的效果。
來源：中國環(huán)境報
