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國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。
《意見(jiàn)》提出，著力落實(shí)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償任務(wù)。到2020年，實(shí)現(xiàn)上述重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋。
《意見(jiàn)》明確，將推進(jìn)建立穩(wěn)定投入機(jī)制、完善重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制、推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、結(jié)合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧等七個(gè)方面的體制機(jī)制創(chuàng)新。
既是突破，也是過(guò)渡
“我國(guó)目前嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)的主要原因之一，就是在生態(tài)環(huán)境服務(wù)供給者與受益者之間缺乏一種公平有效的利益均衡機(jī)制?！痹诃h(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部副主任董戰(zhàn)峰看來(lái)，《意見(jiàn)》的出臺(tái)代表著生態(tài)文明制度建設(shè)扎扎實(shí)實(shí)向前邁出了一大步。
“《意見(jiàn)》使生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制走向規(guī)范化、制度化，促進(jìn)補(bǔ)償機(jī)制更大范圍覆蓋。不僅為下一步國(guó)家和地方深化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)探索提供了指南和綱領(lǐng)，也為下一步盡快開展《生態(tài)補(bǔ)償條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）制定，以及為可能在‘十三五’或‘十四五’出臺(tái)綜合性的生態(tài)補(bǔ)償法律打下了一個(gè)重要基礎(chǔ)。”
事實(shí)上，“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”并非首次提出。近10年來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)生態(tài)環(huán)保工作的一些主要政策文件中都對(duì)建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有論述、有任務(wù)、有要求；在國(guó)家層面也有不少有關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性政策文件納入了生態(tài)補(bǔ)償條款。
但正如《意見(jiàn)》中提到的，總體來(lái)看，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶匀黄?、?biāo)準(zhǔn)偏低，保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的體制機(jī)制尚不完善；再加上缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，基本是部門各自推進(jìn)，缺乏宏觀上的戰(zhàn)略性指導(dǎo)，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施行動(dòng)的成效。
在各方呼吁和重視下，出臺(tái)《意見(jiàn)》就成為迫切的需要。
據(jù)董戰(zhàn)峰回憶，2010年，國(guó)務(wù)院就將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償列入了立法計(jì)劃，當(dāng)時(shí)還成立了國(guó)家發(fā)改委牽頭的工作啟動(dòng)暨起草領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組和專家咨詢委員會(huì)。工作組先后赴江西、黑龍江、內(nèi)蒙古、廣東、福建等地開展了相關(guān)調(diào)研，并起草了《生態(tài)補(bǔ)償條例（草案）》。
“但由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)涉及領(lǐng)域?qū)?、要素多、范圍廣、調(diào)整利益關(guān)系復(fù)雜，在《條例》的制定中爭(zhēng)議較大，致使《條例》一直未能出臺(tái)?！倍瓚?zhàn)峰介紹說(shuō)，在此背景下，“我們當(dāng)時(shí)建議可以在《條例》出臺(tái)前考慮先行出臺(tái)《意見(jiàn)》，為地方試點(diǎn)和實(shí)踐工作提供指引；再通過(guò)一段時(shí)間對(duì)試點(diǎn)的跟蹤評(píng)估、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和深化探索，提高《條例》的科學(xué)性和可操作性。”
直面“硬骨頭”
縱觀《意見(jiàn)》內(nèi)容，水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院副院長(zhǎng)龔和平指出，“政策亮點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)‘誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償’原則的依托不再是政策的呼吁，而是有了實(shí)實(shí)在在的抓手，明確了責(zé)任主體、目標(biāo)任務(wù)以及補(bǔ)償辦法等。
以長(zhǎng)期困擾生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐推進(jìn)的投入方式為例，“目前多元化補(bǔ)償方式尚未形成，基金來(lái)源單一，從受益部門、企業(yè)和單位，乃至跨地區(qū)、跨省份得到的補(bǔ)償較少。此次《意見(jiàn)》嘗試‘啃硬骨頭’，是難能可貴的?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)谷樹忠表示。
他認(rèn)為，《意見(jiàn)》明確提出要推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償就是“啃硬骨頭”的具體體現(xiàn)之一。
據(jù)記者了解，從補(bǔ)償關(guān)系看，生態(tài)補(bǔ)償大致可分為縱向補(bǔ)償和橫向補(bǔ)償，前者強(qiáng)調(diào)中央政府的職責(zé)，后者強(qiáng)調(diào)誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償。在現(xiàn)實(shí)操作層面，前者更容易，后者更難。
例如，對(duì)于利益關(guān)系非常明晰的流域上下游，以及生態(tài)服務(wù)供給區(qū)和受益區(qū)之間，其實(shí)有必要實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。但之前由于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并不完善，很多可以采取橫向補(bǔ)償?shù)牡胤絽s仍是實(shí)行由中央投入為主的、自上而下的縱向補(bǔ)償模式。
針對(duì)該問(wèn)題，《意見(jiàn)》明確，研究制定以地方補(bǔ)償為主，中央財(cái)政給予支持的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制辦法。鼓勵(lì)在典型流域開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。
財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆透露，根據(jù)《意見(jiàn)》，未來(lái)中央財(cái)政將把相關(guān)資金更多地向橫向生態(tài)補(bǔ)償這個(gè)平臺(tái)傾斜,以發(fā)揮資金合力。并要求地方財(cái)政部門拓寬資金來(lái)源渠道,加大資金整合統(tǒng)籌力度,創(chuàng)新方式,更好地支持流域治理。
關(guān)鍵還在落實(shí)
在為《意見(jiàn)》出臺(tái)欣喜的同時(shí)，專家們也指出，“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，說(shuō)易行難。確?！兑庖?jiàn)》真正落地并產(chǎn)生實(shí)效，還需要進(jìn)一步的推進(jìn)與完善?！?/FONT>
谷樹忠認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償制度的完善需要建立在科學(xué)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系之上。“這就要求加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估理論和方法的研究，盡快出臺(tái)生態(tài)價(jià)值評(píng)估規(guī)范化。此外，要明確生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)空間的產(chǎn)權(quán)主體?！?/FONT>
董戰(zhàn)峰表示，雖然《意見(jiàn)》為我國(guó)下一步開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)與實(shí)踐探索提供了一個(gè)基本思路和行動(dòng)指引，提出了到2020年的目標(biāo)，但仍需進(jìn)一步細(xì)化。
例如，他認(rèn)為應(yīng)加快制定戰(zhàn)略路線圖，明確未來(lái)10年~15年的戰(zhàn)略實(shí)施路徑，特別是2020年前的階段安排，包括在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的重點(diǎn)任務(wù)、主要目標(biāo)任務(wù)完成進(jìn)度等；還應(yīng)針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵管理技術(shù)難點(diǎn)問(wèn)題，包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、跨界補(bǔ)償機(jī)制、市場(chǎng)化補(bǔ)償模式等在典型地區(qū)開展試點(diǎn)示范，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。
董戰(zhàn)峰提醒，“生態(tài)補(bǔ)償主要目的不是解決社會(huì)公平和貧富差距問(wèn)題，不能解決收入分配的問(wèn)題?！彼ㄗh，要提高有效的監(jiān)測(cè)監(jiān)督能力，確保正確評(píng)估補(bǔ)償對(duì)象的生態(tài)保護(hù)成效；做好補(bǔ)償資金使用的監(jiān)管，確保資金使用符合要求，專項(xiàng)應(yīng)用于生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域。
來(lái)源：新華網(wǎng)
