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本報(bào)記者郭薇北京報(bào)道 十二屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議日前就國務(wù)院關(guān)于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理工作情況的報(bào)告進(jìn)行分組審議，常委會(huì)組成人員針對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理中存在的問題和改進(jìn)的措施提出意見和建議。
建議加快自然保護(hù)區(qū)相關(guān)法律的制定
杜黎明委員在發(fā)言中提出三點(diǎn)建議：
第一，建議加快自然保護(hù)區(qū)相關(guān)法律的制定。我國的許多自然保護(hù)區(qū)是在上世紀(jì)因?qū)嵤尵刃员Ｗo(hù)而劃定的，自然保護(hù)區(qū)相關(guān)法治建設(shè)沒能相應(yīng)跟上。目前自然保護(hù)區(qū)條例的法律位階比較低，主要依附于相關(guān)的行業(yè)法律，保護(hù)區(qū)的管理主體和執(zhí)法主體不一致，比如依附于森林的自然保護(hù)區(qū)就是林業(yè)管理部門是執(zhí)法主體，這和自然保護(hù)區(qū)的執(zhí)法主體是有差異的。管理主體和執(zhí)法主體的不一致，保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)有管理職責(zé)而無執(zhí)法權(quán)。所以，建議盡快制定自然保護(hù)區(qū)法，明確自然保護(hù)區(qū)建設(shè)保護(hù)的主體責(zé)任。
第二，盡快完善自然保護(hù)區(qū)的管理制度。中國的自然保護(hù)區(qū)包括了森林、濕地、荒漠、野生動(dòng)物、野生植物、草原、海洋、自然遺跡、古生物遺跡等九大類型。目前的管理體制不太順，前五類由林業(yè)部門主管，草原類歸屬于農(nóng)業(yè)部，海洋類屬于國家海洋局，而自然遺跡和古生物遺跡歸屬地礦部門，由環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行綜合管理。從現(xiàn)行的管理體制來看，不適應(yīng)性顯得非常突出。目前對(duì)不同區(qū)域、不同類型的自然保護(hù)區(qū)尚未建立差異性的管理制度。另外，我國的自然保護(hù)區(qū)有國家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)等等，對(duì)不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)行的管理制度也沒有體現(xiàn)管理事權(quán)、管理層級(jí)的差異。因此，建議國家相關(guān)部門要盡快制定不同類型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)分類管理指導(dǎo)意見，出臺(tái)環(huán)境準(zhǔn)入的負(fù)面清單。
第三，盡快制定激勵(lì)和補(bǔ)償政策并形成機(jī)制。建議加快研究完善自然保護(hù)區(qū)的土地管理辦法和自然保護(hù)區(qū)生態(tài)移民的補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)要加大對(duì)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)所在地和國家生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域的財(cái)政補(bǔ)貼，以解決各地在監(jiān)管當(dāng)中遇到的問題。
建議加大中央對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的投入
唐世禮委員說， 我國的自然保護(hù)區(qū)主要分布在西部地區(qū)，僅青海、西藏、新疆等西部六省、區(qū)的自然保護(hù)區(qū)面積就占了全國的2/3以上；自然保護(hù)區(qū)多數(shù)位于偏遠(yuǎn)山區(qū)、林區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)，生態(tài)保護(hù)與脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)交織，矛盾突出；自然保護(hù)區(qū)、森林公園和風(fēng)景名勝多種保護(hù)形式交叉重疊，同一地塊多頭管理，標(biāo)準(zhǔn)不一；當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)投入不足，保護(hù)不力，中央和地方的專項(xiàng)都很有限，有的保護(hù)區(qū)無機(jī)構(gòu)、無經(jīng)費(fèi)、無專門人員。全國這么多的保護(hù)區(qū)、這么大的面積，據(jù)說中央財(cái)政的投入只有3.3億元。建議加大中央對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的投入，理順管理體制，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，解決補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、保護(hù)區(qū)林業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)較重和貧困群眾增收困難的問題。
需要下決心在保護(hù)區(qū)管理體制上做深刻改革
王毅委員說，第一，自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)還缺乏上位的綜合性立法，由于缺少上位法，進(jìn)一步推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)工作面臨制度障礙；第二，目前我國各類保護(hù)區(qū)有十幾種，但缺乏總體的科學(xué)的技術(shù)規(guī)范體系，造成各種保護(hù)區(qū)的分類標(biāo)準(zhǔn)混亂；第三，各類保護(hù)區(qū)公共管理的職責(zé)規(guī)定不清，特別是保護(hù)區(qū)的土地和相關(guān)資源的產(chǎn)權(quán)不明確；第四，現(xiàn)在大部分保護(hù)區(qū)及其周邊地區(qū)的發(fā)展都比較落后，這也造成了保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾；第五，保護(hù)區(qū)管理手段比較單一，缺乏公眾參與的途徑。
面對(duì)這些問題，王毅委員建議：一是重新考慮自然保護(hù)區(qū)或自然保護(hù)地法的制定，使之成為這個(gè)領(lǐng)域的一項(xiàng)基礎(chǔ)性法律。二是管理體制要進(jìn)一步改革，十八屆三中全會(huì)決定及生態(tài)文明體制改革實(shí)施方案中提出建立國家公園體制，對(duì)各部門分頭設(shè)置的各類保護(hù)地進(jìn)行功能重組。由于體制不順，各部門和地區(qū)仍根據(jù)自己的利益提出單一功能的國家公園。因此，需要下決心在保護(hù)區(qū)管理體制上做深刻改革，希望在下一屆政府機(jī)構(gòu)調(diào)整過程中綜合考慮這個(gè)問題。三是發(fā)揮環(huán)境司法的作用，特別是保護(hù)區(qū)涉及的相關(guān)司法問題要引起重視，要加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理過程中所涉及的資源環(huán)境糾紛的司法處理情況進(jìn)行總結(jié)，尤其是涉及到行政機(jī)關(guān)由于隨意更改自然保護(hù)區(qū)調(diào)整范圍等所引起的行政訴訟，以利于下一步有針對(duì)性地提出解決方案。最后一個(gè)建議，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理手段的創(chuàng)新，應(yīng)更多利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，比如特許保護(hù)。在自然保護(hù)領(lǐng)域也可以通過協(xié)議的方式讓相關(guān)社會(huì)組織參與公共事務(wù)問題的保護(hù)。引入?yún)f(xié)議保護(hù)、特許保護(hù)的方法可以豐富我國自然保護(hù)區(qū)的管理方式，通過完善相應(yīng)途徑吸引更廣泛的社會(huì)力量參與自然保護(hù)區(qū)的管理和保護(hù)工作。
要科學(xué)界定保護(hù)區(qū)的保護(hù)范圍
劉政奎委員建議，要科學(xué)界定保護(hù)區(qū)的保護(hù)范圍，因?yàn)橛幸恍┙r(shí)間較早的自然保護(hù)區(qū)由于當(dāng)時(shí)的條件限制或認(rèn)識(shí)有誤，缺少充分的論證，劃界不夠科學(xué)，有一些自然保護(hù)區(qū)劃界過大，實(shí)際上有些區(qū)域并沒有保護(hù)價(jià)值，建議應(yīng)當(dāng)通過充分論證進(jìn)行必要的調(diào)整，而且應(yīng)當(dāng)與區(qū)域的發(fā)展總體規(guī)劃做好對(duì)接。還有一些建立時(shí)間較早的自然保護(hù)區(qū)，區(qū)內(nèi)有村鎮(zhèn)、工礦企業(yè)等，對(duì)這些自然保護(hù)區(qū)，要么由政府出資對(duì)這些村鎮(zhèn)、工礦企業(yè)進(jìn)行搬遷，真正把保護(hù)區(qū)保護(hù)起來，要么對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行必要的調(diào)整。
建立自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)估機(jī)制很有必要
羅清泉委員建議：第一，環(huán)境保護(hù)部等部門聯(lián)合建立國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理評(píng)估機(jī)制的做法很好，目前已經(jīng)對(duì)363處國家級(jí)保護(hù)區(qū)進(jìn)行了評(píng)估，建議一鼓作氣，抓緊完成全部國家級(jí)保護(hù)區(qū)的管理評(píng)估。同時(shí)，建議對(duì)地方級(jí)的保護(hù)區(qū)也要定期進(jìn)行管理評(píng)估，通過評(píng)估及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，掌握主要保護(hù)對(duì)象變化動(dòng)態(tài)，進(jìn)一步了解資源本底情況，為加強(qiáng)基礎(chǔ)工作、完善保護(hù)區(qū)規(guī)劃、強(qiáng)化監(jiān)管、科學(xué)管護(hù)提供依據(jù)，促進(jìn)地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理水平的提高。第二，要進(jìn)一步完善管理體制和機(jī)制，加強(qiáng)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)。據(jù)有關(guān)資料介紹，目前有15%的省級(jí)、40%的市級(jí)、58%的縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)沒有建立相對(duì)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，這些情況應(yīng)該高度重視，下決心解決。一方面，環(huán)境保護(hù)部要會(huì)同有關(guān)部門、地方通過建立國家公園，探索解決交叉重疊、多頭管理這類問題的途徑和辦法；另一方面，要幫助地方政府解決地方級(jí)保護(hù)區(qū)“管理缺位”的問題，機(jī)構(gòu)都沒有怎么管理？要抓緊明確保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職責(zé)、管理權(quán)限并督促地方政府加以落實(shí)。第三，要進(jìn)一步完善投入機(jī)制。自然保護(hù)區(qū)多數(shù)所在地屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不少保護(hù)區(qū)僅停留在簡(jiǎn)單看護(hù)的階段，而像生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)、資源調(diào)查、科學(xué)研究等這些基礎(chǔ)性、長遠(yuǎn)性的重要工作無力開展，這不利于自然保護(hù)區(qū)的健康長遠(yuǎn)發(fā)展。應(yīng)該通過合理劃分中央和地方管理事權(quán)，明確投入的渠道和責(zé)任。屬于中央事權(quán)的以中央財(cái)政投入為主，屬于地方事權(quán)的由地方財(cái)政投入為主，以形成穩(wěn)定的投入機(jī)制。
建議定期開展自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)執(zhí)法檢查
車光鐵委員對(duì)下一步工作提三點(diǎn)建議：第一，目前仍有一些保護(hù)區(qū)還沒有做到“一區(qū)一法”，建議結(jié)合新“立法法”實(shí)施，進(jìn)一步推動(dòng)地方立法工作，全面推進(jìn)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理立法進(jìn)程，并定期開展專項(xiàng)執(zhí)法檢查。同時(shí)建議，將省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理工作納入地方立法授權(quán)事項(xiàng)，由各設(shè)區(qū)的市單獨(dú)制定符合區(qū)域?qū)嶋H的地方性法規(guī)，切實(shí)加大依法管理力度。第二，目前各地自然保護(hù)區(qū)管理模式各有不同，既有行政和事業(yè)單位建制，也有企業(yè)化管理模式。有些保護(hù)區(qū)甚至需要以經(jīng)營和創(chuàng)收作為主業(yè)來支撐保護(hù)區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，由此導(dǎo)致保護(hù)和管理的職能明顯弱化。建議進(jìn)一步推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)分級(jí)管理體制和綜合管理機(jī)制建設(shè)，建立完善考核問責(zé)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確地方政府的主體責(zé)任，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)、人員隊(duì)伍和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面提高管護(hù)能力和水平。第三，建議進(jìn)一步加大濕地保護(hù)和恢復(fù)工作力度。近年來，我國濕地面積和功能明顯減少和下降。建議加快推進(jìn)濕地保護(hù)區(qū)的保護(hù)和恢復(fù)工作，探索建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，因地制宜切實(shí)做好濕地資源的搶救和保護(hù)工作。
優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)的布局，加快構(gòu)建國家生態(tài)屏障
陳竺副委員長建議：第一，優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)的布局，加快構(gòu)建國家生態(tài)屏障。目前我國初步建立了比較完善的各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)的體系，但是自然保護(hù)區(qū)的布局還有待進(jìn)一步改進(jìn)。建議要繼續(xù)在生物多樣性豐富的地區(qū)推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，與國家的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)互為依托，尤其是構(gòu)建“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。“兩屏三帶”指青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障和東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶。二是要加強(qiáng)水生生物和海洋生態(tài)系統(tǒng)類的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，保護(hù)珍稀瀕危的水生生物物種棲息地。逐步提高海洋保護(hù)面積在主張管轄的海域面積的比例，力爭(zhēng)到2020年達(dá)到《生物多樣性公約》提倡的10%的目標(biāo)。
他還建議，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的科學(xué)調(diào)查，夯實(shí)基礎(chǔ)工作。近些年雖然環(huán)境保護(hù)部、中科院聯(lián)合開展了全國生態(tài)環(huán)境十年（2000~2010年）變化的調(diào)查與評(píng)估，環(huán)境保護(hù)部還對(duì)300多處國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)開展管理評(píng)估，但是自然保護(hù)區(qū)科學(xué)調(diào)查等基礎(chǔ)工作還比較薄弱，有的保護(hù)區(qū)沒有建立完善的科研監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。開展自然保護(hù)區(qū)相關(guān)學(xué)科的調(diào)查研究，不斷掌握和探索區(qū)內(nèi)資源物種及其生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)特征，特別是珍稀瀕危物種，其演替規(guī)律及其與棲息地的環(huán)境變化的關(guān)系，有利于制定針對(duì)性的保護(hù)和管理措施，實(shí)現(xiàn)區(qū)域物種之間、生態(tài)系統(tǒng)之間及其與環(huán)境之間的和諧發(fā)展。
自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)要有長遠(yuǎn)規(guī)劃
全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)委員蒲長城說， 建議在對(duì)已有自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀調(diào)研摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，制定不少于30年或者50年的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，確定從現(xiàn)在到30年、50年的區(qū)間內(nèi)的建設(shè)、保護(hù)措施、方針。自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)，建立美麗中國，建設(shè)綠色家園，急功近利做不到，必須要有長遠(yuǎn)的規(guī)劃。自然保護(hù)區(qū)涉及到人和自然和諧，涉及到千秋萬代的事情，能不能組織現(xiàn)有專家技術(shù)力量，借鑒國內(nèi)外好的做法，好好規(guī)劃一下每個(gè)區(qū)30年、50年朝哪個(gè)方向走，他們之間應(yīng)該是一個(gè)什么樣的關(guān)系，然后再確定前10年干什么，30年以后這個(gè)重點(diǎn)區(qū)域干什么，50年以后這個(gè)區(qū)域干什么。建議制定遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃，要做實(shí)，經(jīng)過反復(fù)論證研究后，建議把這個(gè)報(bào)告提交全國人大會(huì)議通過，讓所有人能夠有所遵循。
來源：中國環(huán)境報(bào)
