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王興杰 王占朝 陳鳳先 李天威 任景明
環(huán)境保護(hù)部前段時間印發(fā)了《“十三五”環(huán)境影響評價改革實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》），要求以生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單（以下簡稱“三線一單”）為手段，強(qiáng)化空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管理，劃框子、定規(guī)則、查落實(shí)、強(qiáng)基礎(chǔ)。作為“十三五”環(huán)評改革的思路和主線，這標(biāo)志著我國環(huán)評管理的思路、方式和著力點(diǎn)均發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評頂層設(shè)計(jì)更加完善，也將帶來整個環(huán)評體系全面、立體的變革。
落實(shí)“三線一單”根本目的在于協(xié)調(diào)好發(fā)展與底線關(guān)系，確保發(fā)展不超載、底線不突破。要以空間、總量和準(zhǔn)入環(huán)境管控為切入點(diǎn)落實(shí)“三線一單”。
1 落實(shí)“三線一單”硬約束意義重大
一是環(huán)評體系改革的內(nèi)在要求?！斗桨浮芬髽?gòu)建全鏈條無縫銜接預(yù)防體系，明確戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評的定位、功能、相互關(guān)系和工作機(jī)制?！皯?zhàn)略環(huán)評重在協(xié)調(diào)區(qū)域或跨區(qū)域發(fā)展環(huán)境問題，劃定紅線，為‘多規(guī)合一’和規(guī)劃環(huán)評提供基礎(chǔ)。規(guī)劃環(huán)評重在優(yōu)化行業(yè)的布局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，擬定負(fù)面清單，指導(dǎo)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入。項(xiàng)目環(huán)評重在落實(shí)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理要求，優(yōu)化環(huán)保措施，強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險防控，做好與排污許可的銜接?！币?guī)劃環(huán)評對“一地三域十專項(xiàng)”的規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價，不斷強(qiáng)化“三線一單”在優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中的作用，以及對項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入的強(qiáng)制約束作用。戰(zhàn)略環(huán)評以指導(dǎo)規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略為評估對象，基于規(guī)劃而高于規(guī)劃，真正做到?jīng)Q策源頭防控和減緩環(huán)境影響；以“三線一單”和空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管控為評價主線和成果導(dǎo)向，研究經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境的耦合關(guān)系，為紅線劃定、管控和“多規(guī)合一”提供基礎(chǔ)支撐；以研判區(qū)域開發(fā)布局與生態(tài)安全格局、結(jié)構(gòu)規(guī)模與資源環(huán)境承載兩大矛盾的演變態(tài)勢為依據(jù)，從政策、管理、技術(shù)層面提出破解經(jīng)濟(jì)社會和資源環(huán)境矛盾的調(diào)控對策，為協(xié)調(diào)區(qū)域或跨區(qū)域發(fā)展環(huán)境問題提供決策參考；以評估區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)安全中長期影響為重點(diǎn)，預(yù)警重大環(huán)境風(fēng)險。戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動，構(gòu)建起我國體系完整、約束有力、運(yùn)行高效的環(huán)評體系，將“三線一單”管理要求和空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管控落到實(shí)處。
二是環(huán)評落地管用的客觀需要?！斗桨浮吠怀觥耙匀嫣岣攮h(huán)評有效性為主線”，強(qiáng)調(diào)推動戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評落地。保證環(huán)評落地管用，一方面，必須通過落實(shí)“三線一單”管理要求，加強(qiáng)戰(zhàn)略環(huán)評空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管控，突出事關(guān)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展最密切、最緊迫、最直接的重大環(huán)境問題，突出工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與資源環(huán)境承載矛盾最劇烈的重點(diǎn)區(qū)域、單元和行業(yè)，突出布局性、累積性、結(jié)構(gòu)性問題，深化趨勢性和規(guī)律性重大問題的研判，形成破解重大資源環(huán)境問題的戰(zhàn)略指向和策略，不斷提升政策建議的針對性、有效性和可操作性。另一方面，必須從經(jīng)濟(jì)、空間、資源等環(huán)境影響源頭入手，健全與相關(guān)部門協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評的機(jī)制，將“三線一單”和空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管控融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，把軟要求變成硬約束；進(jìn)一步發(fā)揮戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評決策源頭防控環(huán)境影響、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略性保護(hù)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)和資源環(huán)境系統(tǒng)重大矛盾的功能，推動各部門在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決策源頭充分考慮資源環(huán)境因素，基于資源承載力和環(huán)境容量優(yōu)化重大生產(chǎn)力安排，加大環(huán)境保護(hù)在綜合決策中的話語權(quán)和影響力。
三是環(huán)評管理改革的重中之重?！斗桨浮诽岢龈母锕芾矸绞剑怀龉芾碇攸c(diǎn)，重點(diǎn)把握選址選線環(huán)境論證、環(huán)境影響預(yù)測和環(huán)境風(fēng)險防控等方面，科學(xué)調(diào)整分級分類管理。貫徹落實(shí)簡政放權(quán)、放管結(jié)合的總要求，環(huán)境保護(hù)部已陸續(xù)分級分類下放建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批權(quán)限，簡化相關(guān)審批文件的類別和內(nèi)容。但放權(quán)不等于放任不管，減少和下放微觀審批事項(xiàng)的同時，要求進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和宏觀管理，將更多的力量投入到具有統(tǒng)領(lǐng)作用的戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評。通過強(qiáng)化戰(zhàn)略環(huán)評的指導(dǎo)性和權(quán)威性，提高規(guī)劃環(huán)評的有效性和執(zhí)行力，加強(qiáng)戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的指導(dǎo)和約束作用。通過強(qiáng)化戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，將管理關(guān)口前移，更便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，全面系統(tǒng)掌控區(qū)域性、全局性、累積性環(huán)境影響，預(yù)警重大環(huán)境風(fēng)險，使環(huán)評“源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞”的制度作用得到切實(shí)有效發(fā)揮。
落實(shí)“三線一單”管理要求，加強(qiáng)戰(zhàn)略環(huán)評空間、總量和準(zhǔn)入環(huán)境管控，充分體現(xiàn)了以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以全面提高環(huán)評有效性為主線，劃框子、定規(guī)則的環(huán)評管理改革方向，順理成章成為“十三五”環(huán)境影響評價改革的重大任務(wù)之一。
2 以空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管控為切入點(diǎn)落實(shí)“三線一單”
“三線一單”的基本內(nèi)涵。生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)質(zhì)是生態(tài)環(huán)境安全底線。被納入?yún)^(qū)域，禁止進(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，從而有效保護(hù)珍稀、瀕危并具代表性的動植物物種及生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)重要生態(tài)系統(tǒng)主導(dǎo)功能。環(huán)境質(zhì)量底線是保障人民群眾呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的糧食、維護(hù)人類生存基本環(huán)境質(zhì)量需求的安全線。自然資源利用上線是從促進(jìn)資源能源節(jié)約、保障資源高效利用、確保必不可少的環(huán)境容量角度，不應(yīng)突破資源利用最高限值。環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單是基于生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線，以清單方式列出的禁止、限制、允許等差別化環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和要求。
推動“三線一單”硬約束落地。落實(shí)“三線一單”根本目的在于協(xié)調(diào)好發(fā)展與底線關(guān)系，確保發(fā)展不超載、底線不突破。要將生態(tài)保護(hù)紅線作為空間管制要求，將環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線作為容量管控和環(huán)境準(zhǔn)入要求，以空間、總量和準(zhǔn)入環(huán)境管控為切入點(diǎn)落實(shí)“三線一單”。通過空間管控，將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)和自然保護(hù)區(qū)等法定禁止開發(fā)區(qū)域，其他對于維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能具有重要意義區(qū)域，以及環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重超標(biāo)和跨區(qū)域、跨流域影響突出的空間單元，嚴(yán)重影響人口重點(diǎn)集聚區(qū)人居安全的區(qū)域一并納入生態(tài)空間。嚴(yán)格生態(tài)空間管控要求，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。通過總量管控和準(zhǔn)入管控，有效控制和削減污染物排放總量，確保經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不超出資源環(huán)境承載能力，使各類環(huán)境要素達(dá)到環(huán)境功能區(qū)要求，大氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量等均符合國家標(biāo)準(zhǔn)。要合理設(shè)定資源消耗天花板，加強(qiáng)能源、水、土地等戰(zhàn)略性資源管控。強(qiáng)化能源消耗強(qiáng)度控制，做好能源消費(fèi)總量管理。繼續(xù)實(shí)施水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污紅線管理。要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進(jìn)土地資源有序利用與有效保護(hù)。最后，在滿足空間管控和總量管控前提下，提出環(huán)境準(zhǔn)入門檻和標(biāo)準(zhǔn)，作為空間和總量管控的落腳點(diǎn)和抓手。
3 戰(zhàn)略環(huán)評空間、總量和準(zhǔn)入環(huán)境管控的重點(diǎn)任務(wù)
空間管控的重點(diǎn)任務(wù)。一是基于改善環(huán)境質(zhì)量的戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合區(qū)域特征和生態(tài)現(xiàn)狀及演變趨勢，依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線等相關(guān)工作，從保障國家和區(qū)域生態(tài)安全、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的角度，識別并確定需要嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)空間，明確工業(yè)化、城鎮(zhèn)化禁止、限制和允許進(jìn)入的空間單元，提出應(yīng)重點(diǎn)保護(hù)的生態(tài)空間清單，作為區(qū)域空間開發(fā)的底線。區(qū)域已經(jīng)劃定生態(tài)保護(hù)紅線的，應(yīng)將生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)作為生態(tài)空間的核心部分。區(qū)域尚未劃定生態(tài)保護(hù)紅線的，要提出禁止開發(fā)和重點(diǎn)保護(hù)的生態(tài)空間，為劃定生態(tài)保護(hù)紅線提供參考依據(jù)。二是落實(shí)《大氣污染防治行動計(jì)劃》（以下簡稱“大氣十條”）、《水污染防治行動計(jì)劃》（以下簡稱“水十條”）和《土壤污染防治行動計(jì)劃》（以下簡稱“土十條”）空間管制原則和措施。優(yōu)先保障生態(tài)空間前提下，結(jié)合環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)及環(huán)境風(fēng)險防范要求，基于環(huán)境影響的范圍和程度，明確各類空間的四至范圍，提出協(xié)調(diào)生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間，維護(hù)生態(tài)功能格局安全的管控要求。
總量管控的重點(diǎn)任務(wù)。一是根據(jù)國家、地方環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)及相關(guān)行業(yè)污染控制要求，結(jié)合現(xiàn)狀環(huán)境污染特征和突出環(huán)境問題，確定納入排放總量管控的主要污染物。二是基于區(qū)域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和目標(biāo)，按照最不利條件分析并預(yù)留一定的安全余量，核算區(qū)域（流域）污染物排放總量控制上限，作為區(qū)域（流域）污染物排放總量管控限值，并據(jù)此倒推區(qū)域和行業(yè)允許新增的污染物排放總量。三是基于污染貢獻(xiàn)和減排潛力，識別和篩選總量管控的重點(diǎn)區(qū)域、單元和行業(yè)，以部門和行業(yè)排放貢獻(xiàn)、污染貢獻(xiàn)為基本分配原則，分配區(qū)域污染物最大允許排放量，最終得到各重點(diǎn)部門和行業(yè)的總量分配方案，提出重點(diǎn)行業(yè)排放總量控制上限的建議，確定區(qū)域污染物排放總量削減的階段性目標(biāo)和環(huán)境準(zhǔn)入的原則要求。四是落實(shí)“大氣十條”“水十條”和“土十條”總量管控原則和措施。提出確保經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不超出資源環(huán)境承載能力、改善環(huán)境質(zhì)量的總量管控措施。當(dāng)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀超標(biāo)或重點(diǎn)行業(yè)污染物排放已超出總量管控要求時，應(yīng)根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，提出區(qū)域或者行業(yè)污染物減排任務(wù)和減排措施。必要時，可提出暫緩區(qū)域內(nèi)新增相關(guān)污染物排放項(xiàng)目建設(shè)等建議。五是當(dāng)區(qū)域環(huán)境目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局以及水文、氣象條件等發(fā)生重大變化時，應(yīng)動態(tài)調(diào)整區(qū)域行業(yè)污染物總量管控要求，結(jié)合規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評的修編或者跟蹤評價對區(qū)域能夠承載的污染物排放總量重新進(jìn)行估算，不斷完善相關(guān)總量管控要求。
準(zhǔn)入管控的重點(diǎn)任務(wù)。一是在滿足空間管控和總量管控的前提下，考慮區(qū)域分異、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦，依據(jù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平及潛力，論證區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位的環(huán)境經(jīng)濟(jì)合理性，參照國際標(biāo)準(zhǔn)，滿足先進(jìn)性要求，提出制定區(qū)域行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單的否定性指標(biāo)并確定其限值，明確符合國際發(fā)展和國內(nèi)實(shí)際的重點(diǎn)區(qū)域、單元和行業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和差別化環(huán)境準(zhǔn)入條件，作為空間和總量管控的落腳點(diǎn)和抓手。二是研究負(fù)面清單和不合理經(jīng)濟(jì)社會活動退出機(jī)制。協(xié)調(diào)環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單與產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單及各類產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的關(guān)系，研究差別化環(huán)境準(zhǔn)入的對策和機(jī)制。當(dāng)區(qū)域（流域）環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀超標(biāo)時，應(yīng)在推動落實(shí)污染物減排方案的同時，根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，針對超標(biāo)因子涉及的行業(yè)等，提出更加嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入要求。
作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心
來源：中國環(huán)境報
