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劉玉平 侯鵬 蔡明勇 翟俊 楊旻
劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引的重大實(shí)踐。近年來，黨中央、國務(wù)院出臺了一系列重要文件，對劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線工作做出重要部署。在生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵期、攻堅(jiān)期、窗口期，應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，在生態(tài)環(huán)境部黨組的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管體系建設(shè)，堅(jiān)決扛起生態(tài)保護(hù)監(jiān)管的歷史責(zé)任，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線真正“落地”，筑牢國家生態(tài)安全底線。
深刻認(rèn)識生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管的重大意義
生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線。通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。
2015年修訂后實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》，既規(guī)定了要劃定生態(tài)保護(hù)紅線，也規(guī)定了要嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，提出了加快健全嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的配套措施，確保生態(tài)保護(hù)紅線既劃得實(shí)、能落地，又守得住、有權(quán)威。2018年6月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》要求：“到2020年，全面完成全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定、勘界定標(biāo)，形成生態(tài)保護(hù)紅線全國‘一張圖’，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。”因此，當(dāng)前迫切需要大力推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管業(yè)務(wù)體系建設(shè)，形成“天—空—地”一體化的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，獲取生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測數(shù)據(jù)，掌握生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成、分布與動態(tài)變化，及時評估和預(yù)警生態(tài)風(fēng)險，實(shí)時監(jiān)控人類干擾活動，及時發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)保護(hù)紅線的行為，服務(wù)生態(tài)保護(hù)綜合管理。
生態(tài)保護(hù)紅線是對我國自然保護(hù)地建設(shè)與管理的繼承和發(fā)展，更是一項(xiàng)重大的區(qū)域生態(tài)保護(hù)制度體系。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線制度“落地”，必須堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，牢固樹立生態(tài)紅線觀念，維護(hù)國家生態(tài)安全。
嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是保護(hù)國家生態(tài)安全底線，踐行了生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰的深邃歷史觀和人與自然和諧共生的科學(xué)自然觀。嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是保護(hù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動力，踐行了綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展觀。嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是為了改善人民群眾的生活環(huán)境，踐行了良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉的基本民生觀。嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是實(shí)現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)，踐行了山水林田湖草是生命共同體的整體系統(tǒng)觀。嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線必須確保政策措施和規(guī)章制度真正“落地”，踐行了最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的嚴(yán)密法治觀。嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線需要全社會共同參與，踐行了全社會共同建設(shè)美麗中國的全民行動觀。嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是向全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)中國智慧，踐行了共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路的共贏全球觀。
構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管業(yè)務(wù)體系
第一，建立開發(fā)建設(shè)活動的全天候監(jiān)管業(yè)務(wù)體系。以多源衛(wèi)星遙感技術(shù)為主要驅(qū)動，遙感和地面監(jiān)測技術(shù)相結(jié)合，對生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行全天候、全覆蓋監(jiān)測。及時發(fā)現(xiàn)各種開發(fā)建設(shè)活動，監(jiān)測獲取各種人類活動的位置和面積等信息，識別各種人類活動類型和時間等屬性信息，特別是各種資源開發(fā)、工業(yè)開發(fā)、城鎮(zhèn)開發(fā)等大規(guī)模高強(qiáng)度的城鎮(zhèn)化工業(yè)化活動，對每個開發(fā)建設(shè)活動斑塊現(xiàn)狀及其變化、整改進(jìn)展及生態(tài)修復(fù)等進(jìn)行跟蹤監(jiān)測。
對于因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施或重大民生保障項(xiàng)目建設(shè)等需要、經(jīng)審批同意的各種開發(fā)建設(shè)活動，也要加大監(jiān)管力度，對每個開發(fā)建設(shè)活動從申請立項(xiàng)到建成運(yùn)行、再到停止拆除和整治修復(fù)等進(jìn)行跟蹤監(jiān)測。
第二，建立生態(tài)狀況監(jiān)測評估及風(fēng)險預(yù)警業(yè)務(wù)體系。圍繞“生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”的管控目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)紅線的人類干擾活動，生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成、質(zhì)量與服務(wù)功能為主要內(nèi)容，以“本底—現(xiàn)狀—變化”為評估分析思路，基于生態(tài)系統(tǒng)“格局—質(zhì)量—功能”的生態(tài)評估框架，監(jiān)測評估生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)基本狀況。集成生態(tài)狀況變化、人類干擾活動強(qiáng)度和管控制度實(shí)施情況，與每個生態(tài)保護(hù)紅線斑塊的主導(dǎo)服務(wù)功能相結(jié)合，分析生態(tài)保護(hù)紅線的成效。
對于需要開展的各類建設(shè)活動，對開發(fā)建設(shè)可能引起的生態(tài)影響或者破壞進(jìn)行風(fēng)險評估預(yù)警，提出對策措施，進(jìn)而降低對生態(tài)保護(hù)紅線主導(dǎo)服務(wù)功能的影響。
第三，建立基于臺賬思路的監(jiān)管成果管理與應(yīng)用體系?；谂_賬管理思路，給每個生態(tài)保護(hù)紅線斑塊按照規(guī)則編制唯一編碼，以生態(tài)保護(hù)紅線斑塊為基本單元，建立以生態(tài)保護(hù)紅線劃定及其本底狀況為主的基礎(chǔ)臺賬。以此為基礎(chǔ)，集成分析生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測評估結(jié)果，定量核算生態(tài)保護(hù)紅線的各種生態(tài)系統(tǒng)類型（特別是自然生態(tài)系統(tǒng)）的面積和用地性質(zhì)變化，分析自然生態(tài)空間“生態(tài)盈虧”及其流向；定量分析生態(tài)保護(hù)紅線主導(dǎo)服務(wù)功能的變化情況，分析生態(tài)服務(wù)功能“生態(tài)盈虧”及其變化原因。對于生態(tài)保護(hù)紅線邊界調(diào)整的情況，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線面積空間對比和臺賬變更。
將各種開發(fā)建設(shè)活動與管控清單和審批結(jié)果相對比，識別各種違法違規(guī)行為，及時將違法違規(guī)開發(fā)建設(shè)活動的監(jiān)管結(jié)果向各級政府通報(bào)，向社會公開發(fā)布。及時通報(bào)和發(fā)布生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)狀況評估結(jié)果，讓社會公眾知情、參與和監(jiān)督生態(tài)保護(hù)紅線管理。將監(jiān)管結(jié)果應(yīng)用于生態(tài)保護(hù)紅線績效考核評估，服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)干部離任考核和生態(tài)補(bǔ)償資金分配。
第四，構(gòu)建業(yè)務(wù)運(yùn)行的“天—空—地”一體化監(jiān)管能力體系。面對生態(tài)保護(hù)紅線分布范圍廣、面積大等特點(diǎn)，生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管業(yè)務(wù)應(yīng)以遙感數(shù)據(jù)為主要驅(qū)動，綜合利用衛(wèi)星遙感觀測、航空遙感觀測、固定地面臺站監(jiān)測和固定樣地樣方監(jiān)測等技術(shù)手段，集成行業(yè)專題調(diào)查統(tǒng)計(jì)、公眾舉報(bào)和社會監(jiān)督等手段，基于物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)傳輸、生態(tài)模型模擬和大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析等關(guān)鍵技術(shù)，構(gòu)建“天—空—地”一體化的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管體系。
構(gòu)建國家生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺，建設(shè)綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，布設(shè)相對固定的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)控點(diǎn)位，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線地面觀測體系，及時獲取監(jiān)測數(shù)據(jù)。開展野外實(shí)時巡護(hù)能力建設(shè)和地面實(shí)時觀測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成生態(tài)保護(hù)紅線日常野外巡護(hù)管理、執(zhí)法人員監(jiān)督執(zhí)法和業(yè)務(wù)人員實(shí)地信息采集等能力。選擇重點(diǎn)動植物物種分布區(qū)域和遷徙廊道，基于架設(shè)的地基遙感平臺安裝多光譜相機(jī)、紅外探測儀和物候相機(jī)等觀測設(shè)備，建設(shè)實(shí)時視頻綜合監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，對重要物種和珍稀野生動物進(jìn)行實(shí)時動態(tài)監(jiān)測。對于生態(tài)保護(hù)紅線界樁，開展全球定位系統(tǒng)綜合監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對界樁位置的實(shí)時監(jiān)控。
第五，建立協(xié)同運(yùn)行的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管工作體系。生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管需要全社會共同完成，各級生態(tài)環(huán)境部門更應(yīng)成為生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管業(yè)務(wù)化運(yùn)行的主體力量和中堅(jiān)力量。推動建立生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管業(yè)務(wù)化運(yùn)行所需要的技術(shù)隊(duì)伍，形成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和固化專項(xiàng)資金渠道，將國家、省、市、縣等技術(shù)單位和管理單位的職責(zé)制度化，實(shí)現(xiàn)國家生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺的聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管業(yè)務(wù)化和常態(tài)化運(yùn)行。面向生態(tài)保護(hù)管理需求，建立監(jiān)測評估體系、核查驗(yàn)證體系、成果應(yīng)用體系。
建立生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管的技術(shù)規(guī)范體系。分析生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管業(yè)務(wù)流程和制度化運(yùn)行流程，研究建立生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管技術(shù)規(guī)范體系，監(jiān)管業(yè)務(wù)內(nèi)容應(yīng)包括生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)評估、管理應(yīng)用、成果發(fā)布等，監(jiān)管數(shù)據(jù)流程包括數(shù)據(jù)下達(dá)、數(shù)據(jù)匯交、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)管理，監(jiān)管數(shù)據(jù)類型包括遙感數(shù)據(jù)、地面數(shù)據(jù)、空間面狀數(shù)據(jù)、監(jiān)測點(diǎn)位數(shù)據(jù)，監(jiān)管業(yè)務(wù)化運(yùn)行包括能力建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)、人才隊(duì)伍、制度保障等。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心
來源：中國環(huán)境報(bào)
