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環(huán)境保護(hù)部部長 周生賢 2009-03-02
改革開放30年來，我國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)事業(yè)不斷進(jìn)步。通過深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，總結(jié)環(huán)境保護(hù)工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，我們深刻認(rèn)識到，要避免走發(fā)達(dá)國家先污染后治理的老路，需要以更廣的視野、更大的勇氣、更足的干勁，努力探索中國特色環(huán)境保護(hù)新道路。
一、發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗啟示
工業(yè)革命以來，特別是二戰(zhàn)以來，發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化、城市化迅速推進(jìn)，在創(chuàng)造了巨大物質(zhì)財富的同時，也付出了沉重的環(huán)境代價。從20世紀(jì)30年代到60年代間，發(fā)生了震驚世界的八大環(huán)境公害。在忍無可忍的情況下，抗議活動此起彼伏。1970年4月22日，從美國的西海岸到東海岸，2000多萬人走上街頭，將反污染運動推向高潮。日后，這一天被定為地球日。隨著人類社會對環(huán)境問題的覺醒，環(huán)境保護(hù)工作不斷深入。
一是采取嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)措施。20世紀(jì)60年代末和70年代初，美國以《國家環(huán)境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等為標(biāo)志，告別了惟經(jīng)濟發(fā)展的時代。特別是《國家環(huán)境政策法》，要求一切重大行動都要進(jìn)行環(huán)境影響評價，既開創(chuàng)了世界環(huán)境影響評價的先河，又找到了以保護(hù)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟增長的途徑。日本一開始寄希望于在不妨礙經(jīng)濟發(fā)展的情況下保護(hù)環(huán)境，如1967年制定了《環(huán)境污染控制基本法》，特別強調(diào)“保護(hù)生活環(huán)境”應(yīng)“與經(jīng)濟健全發(fā)展相協(xié)調(diào)”，結(jié)果沒有逃脫環(huán)境污染日趨加重的厄運。在強大的社會壓力下，1970年日本確立了環(huán)境優(yōu)先的原則，頒布修訂《公害對策基本法》等多項法律，刪除了維護(hù)生活環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的條款。在環(huán)境優(yōu)先原則的前提下，日本實行了世界上最嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。
二是建立完善的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。如德國法律規(guī)定，無論是生活還是生產(chǎn)污水都必須經(jīng)過無害化處理才能排放。德國為此在全國范圍內(nèi)實施了統(tǒng)一的污水無害化處理排放標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)還隨著科技的不斷進(jìn)步而同步調(diào)整。德國目前生產(chǎn)和生活污水無害化處理率將近100％，公共污水管網(wǎng)覆蓋了總?cè)丝诘?5％，污水管網(wǎng)的總長度為51.5萬公里，可以繞地球13圈。自2000年以來，德國居民每人每年要繳納113.51歐元的污水排放和處理費，以確保公共污水處理廠的正常運行。
三是加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。發(fā)達(dá)國家大力整治環(huán)境之際，恰逢世界性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之時。20世紀(jì)70年代由兩次石油危機誘發(fā)的1973~1975年世界性經(jīng)濟危機，沉重打擊了西方發(fā)達(dá)國家能耗高、污染大的重化工業(yè)，發(fā)達(dá)國家開始發(fā)展以微電子技術(shù)為主的較少消耗資源能源、較少污染環(huán)境的知識和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，而將鋼鐵、造船等資本密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級帶來了巨大的環(huán)境效益，如日本從1975年到1980年，工業(yè)氮氧化物和二氧化硫的排放量5年中分別下降了12％和35％。再如，20世紀(jì)70年代，美國和日本在實施限制汽車尾氣排放的法規(guī)方面，采取了兩種截然不同的態(tài)度。美國以尾氣排放管制損失大于效益為借口，暫緩執(zhí)行1970年通過的“馬斯基法”。日本則果斷實行了限制汽車尾氣排放的政策，不僅促進(jìn)了環(huán)境技術(shù)的重大突破，而且迅速提高了日本汽車在全球市場的競爭力。
世界環(huán)境保護(hù)的歷程也是一個不斷發(fā)展、不斷進(jìn)步的過程。1972年召開的人類環(huán)境會議，世界各國啟動了共同保護(hù)環(huán)境的征程。1992年召開的里約環(huán)發(fā)大會，人類社會達(dá)成實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的共識。2002年召開的世界首腦會議，提出經(jīng)濟發(fā)展、社會進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展的三大支柱。在30多年的進(jìn)程中，公眾環(huán)境意識顯著提高，環(huán)保理念不斷創(chuàng)新，環(huán)保機構(gòu)日益完善，環(huán)境科技加速進(jìn)步，經(jīng)濟手段廣泛運用。
二、我國環(huán)境保護(hù)工作的艱辛歷程
發(fā)達(dá)國家走過了一條先污染后治理、以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長的道路，造成了嚴(yán)重的環(huán)境危害，帶來了無法彌補的損失。上世紀(jì)70年代初，立足于工業(yè)化起步和局部地區(qū)環(huán)境污染有所顯現(xiàn)的現(xiàn)實，我們開始探索中國特色環(huán)保新道路。特別是改革開放30年來，在新道路的探索中，環(huán)保事業(yè)不斷發(fā)展，探索重點與時俱進(jìn)。
在1973年第一次全國環(huán)保會議提出的“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的32字方針的基礎(chǔ)上，上世紀(jì)80年代確立了環(huán)境保護(hù)的基本國策地位，明確了“預(yù)防為主防治結(jié)合，誰污染誰治理，強化環(huán)境管理”的三大政策體系，制定了環(huán)境影響評價、排污收費等多項環(huán)境管理制度，開始向環(huán)境管理要效益。
進(jìn)入90年代，提出由污染防治為主轉(zhuǎn)向污染防治和生態(tài)保護(hù)并重；由末端治理轉(zhuǎn)向源頭和全過程控制，實行清潔生產(chǎn)，推動循環(huán)經(jīng)濟；由分散的點源治理轉(zhuǎn)向區(qū)域流域環(huán)境綜合整治和依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；由濃度控制轉(zhuǎn)向濃度控制與總量控制相結(jié)合，實施了“三河”(淮河、海河、遼河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“兩區(qū)”(二氧化硫控制區(qū)和酸雨控制區(qū))、“一市”(北京市)、“一?！?渤海)等重點流域區(qū)域污染治理工程，開始集中人力物力財力治理流域性、區(qū)域性環(huán)境污染。
“十一五”以來，我們按照黨中央國務(wù)院關(guān)于加快實現(xiàn)“三個歷史性轉(zhuǎn)變”的要求——從重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟增長并重；從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟發(fā)展同步；從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題——確立了全面推進(jìn)、重點突破的工作思路，提出從國家宏觀戰(zhàn)略層面解決環(huán)境問題，從再生產(chǎn)全過程制定環(huán)境經(jīng)濟政策，讓不堪重負(fù)的江河湖海休養(yǎng)生息，努力促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟的高度融合。例如，在促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整方面邁出實質(zhì)性步伐，淘汰和關(guān)閉了一大批落后產(chǎn)能和污染企業(yè)；在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得重大突破，截至去年三季度，全國脫硫機組裝機容量達(dá)到3.24億千瓦，是2005年前10年總量的7倍多；在環(huán)境政策方面，出臺了一系列有利于環(huán)境保護(hù)的價格、貿(mào)易、稅收、信貸、保險等政策；在增強環(huán)境監(jiān)管能力方面，環(huán)境監(jiān)測水平偏低、儀器裝備落后、基礎(chǔ)能力薄弱的狀況有所改觀。
改革開放30年是我國環(huán)保事業(yè)大發(fā)展的30年，也是不懈探索中國特色環(huán)保新道路的30年。30年來，我們有許多成功的經(jīng)驗，涌現(xiàn)出一批環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的典型，但總體上看還處于邊治理邊污染的狀況，一些地方甚至重蹈先污染后治理的覆轍，付出了過大的環(huán)境代價。30年的探索歷程表明，環(huán)境保護(hù)工作具有長期性、階段性和艱巨性的鮮明特點，我們要充分認(rèn)識解決我國環(huán)境問題的難度，不為任何困難所惑，不為任何風(fēng)險所懼，努力在實踐中探索，在探索中實踐。
三、積極探索中國特色環(huán)境保護(hù)新道路
時代發(fā)展、社會進(jìn)步向環(huán)保工作提出了新的更高要求。我們要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照黨中央、國務(wù)院對環(huán)保工作的各項要求，正確處理當(dāng)前與長遠(yuǎn)、繼承與創(chuàng)新、預(yù)防與治理、城市與農(nóng)村的關(guān)系，積極探索中國特色環(huán)境保護(hù)新道路。
第一，堅持“三個歷史性轉(zhuǎn)變”的指導(dǎo)思想。“三個歷史性轉(zhuǎn)變”是環(huán)保領(lǐng)域深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是全面調(diào)整環(huán)境與經(jīng)濟關(guān)系、改革創(chuàng)新管理模式的重要指南。堅持“三個歷史性轉(zhuǎn)變”，必須把環(huán)境保護(hù)擺在更加突出的戰(zhàn)略位置，與經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一安排、同時部署；環(huán)保規(guī)劃要與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)，以環(huán)保規(guī)劃優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展；積極推進(jìn)科學(xué)化、民主化決策，著力轉(zhuǎn)變不適應(yīng)不符合歷史性轉(zhuǎn)變的思想觀念，著力解決困擾環(huán)保事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的突出問題；加快重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革步伐，著力構(gòu)建充滿生機、富有效率、更加開放、有利于歷史性轉(zhuǎn)變的體制機制。
第二，建立全防全控的防范體系。環(huán)境保護(hù)的理念和要求全面滲透到經(jīng)濟社會發(fā)展之中，是有效防范環(huán)境污染和資源環(huán)境損耗的重要防線，是環(huán)境保護(hù)新道路的關(guān)鍵。要堅持實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科教興國戰(zhàn)略，堅定不移地走新型工業(yè)化道路，努力建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，從國家戰(zhàn)略層面解決環(huán)境問題；要堅持從再生產(chǎn)的全過程制定環(huán)境經(jīng)濟政策，將環(huán)境保護(hù)貫穿于生產(chǎn)、流通、分配、消費的各個環(huán)節(jié)；要堅持將保護(hù)環(huán)境的要求體現(xiàn)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸、建筑、服務(wù)等各個領(lǐng)域，落實到政府機關(guān)、學(xué)校、科研院所、社區(qū)、家庭等社會組織的各個方面，建立起全面覆蓋經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境保護(hù)體系；要不斷創(chuàng)新生產(chǎn)理念，繼續(xù)推進(jìn)清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實行生態(tài)化技術(shù)改造，從生產(chǎn)源頭和全過程減輕環(huán)境污染。
第三，健全高效的環(huán)境治理體系。先污染后治理是“防范不足”的治理，投入的成本必然過高，付出的代價必然過大。而邊治理邊污染是“防”虧“治”欠的模式，雖然在一定程度上減輕了環(huán)境污染的危害，但無法從根本上改變環(huán)境保護(hù)的被動局面，甚至容易貽誤保護(hù)環(huán)境的戰(zhàn)機。高效治理就是要在有效防范的前提下，以最少的投入取得最大的治理成果，從根本上減輕環(huán)境壓力。要依靠科技進(jìn)步，堅持自主創(chuàng)新，積極探索科技含量高、投入資金少、環(huán)境效益好的治理模式；要從我國區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差異大的實際出發(fā)，積極研發(fā)高效實用、豐富多樣的環(huán)保治理技術(shù)；要把環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為擴大內(nèi)需的重要方面，以環(huán)境治理拉動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以綠色消費帶動綠色生產(chǎn)，積極培育新的經(jīng)濟增長點。
第四，完善環(huán)境政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度體系。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，完善的環(huán)境政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度體系與完備的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一道，共同構(gòu)成改善環(huán)境質(zhì)量的三大支柱?！邦B癥需用猛藥醫(yī)”，上世紀(jì)六七十年代，發(fā)達(dá)國家在積重難返的環(huán)境狀況面前，采取了最為嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)政策措施，環(huán)境保護(hù)取得了顯著成效。而我國的環(huán)境保護(hù)在工業(yè)化初期起步，并一直伴隨于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程之中，制定與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的環(huán)保政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)尤為重要。要全面分析經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟社會發(fā)展走勢，通過適時調(diào)整和完善環(huán)境政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)先進(jìn)的生產(chǎn)能力，淘汰落后的生產(chǎn)能力，使環(huán)境保護(hù)真正成為引領(lǐng)先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的重要航標(biāo)。要準(zhǔn)確判斷經(jīng)濟形勢和環(huán)境形勢，根據(jù)不同的宏觀經(jīng)濟政策，有針對性地采取環(huán)境保護(hù)措施，既促進(jìn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，又不斷解決困擾環(huán)保工作的難題。
第五，構(gòu)建完備的環(huán)境管理體系?？v觀世界環(huán)境保護(hù)的發(fā)展史，強化環(huán)境管理機構(gòu)能力，加大環(huán)境監(jiān)管力度，是發(fā)達(dá)國家集中整治污染時期采取的有效管理方式。我國在環(huán)境壓力持續(xù)加大的發(fā)展階段，要充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門綜合管理、有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合、全社會共同參與的環(huán)境管理體系。要建立健全環(huán)境保護(hù)的責(zé)任制和問責(zé)制，真正把地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)落到實處。要加強環(huán)境綜合管理，積極探索大部門環(huán)境管理體制，團結(jié)和動員各方面的力量，形成環(huán)保工作合力。要加快建設(shè)先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系和完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，努力提高環(huán)境管理信息化、現(xiàn)代化水平，建成科學(xué)、高效的決策支持系統(tǒng)。要加強環(huán)保組織管理體系建設(shè)，推進(jìn)管理機構(gòu)向基層延伸，強化地方環(huán)保部門的基礎(chǔ)能力，形成政令暢通、高效有力的決策執(zhí)行系統(tǒng)。
來源：原載《求是》雜志2009年第5期
