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灤河自河北壩上發(fā)源，一路南下，經(jīng)灤平縣流入潘家口水庫(kù)，供給天津；潮河經(jīng)灤平縣到古北口匯入密云水庫(kù)，占密云水庫(kù)每年向北京供水量的59%，兩大水系平均每年向京津地區(qū)供水12.61億立方米。作為京津地區(qū)重要的水源涵養(yǎng)地，圍繞節(jié)水，灤平開展了潮河流域“稻改旱”項(xiàng)目，使潮河流域水田面積壓減為零，每年節(jié)水超過(guò)0.23億立方米，但當(dāng)?shù)剞r(nóng)民因此每年減少收入1.75億元。事實(shí)上，灤平區(qū)域所探明的礦產(chǎn)資源頗豐，但為了涵養(yǎng)水源地，他們“忍痛割愛”……
灤平所遇到的問(wèn)題，并非特例。地處江河湖泊上游，為下游群眾喝上一口干凈水而作出犧牲的地方和群眾，常常會(huì)遇到保護(hù)與發(fā)展命題的困擾。5月13日，國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，旨在加快形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制。那么，像灤平這樣的地區(qū)會(huì)因此受益嗎？
生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，不少地方存在著“保了生態(tài)、餓了肚子”“下游受益、上游犧牲”的困境，如何擺脫“捧著金碗沒(méi)飯吃”“守著綠色銀行沒(méi)錢花”的窘迫？當(dāng)生態(tài)保護(hù)的重要性逐漸被人們接受的時(shí)候，這個(gè)關(guān)乎可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題越來(lái)越迫切地需要答案。
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)方面結(jié)構(gòu)性政策缺位，特別是有關(guān)生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)政策短缺，造成了生態(tài)保護(hù)者得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，受益者無(wú)償享有生態(tài)效益的局面。而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制這一制度設(shè)計(jì)，就是要運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)各相關(guān)方利益關(guān)系，補(bǔ)齊相關(guān)政策短板。
“上游青山綠水餓肚皮，下游吃香喝辣要減肥?！杯h(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南表示，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是“青山綠水”保護(hù)者與“金山銀山”受益者之間的利益調(diào)配機(jī)制。“綠水青山要守住，金山銀山要建設(shè)?！?/FONT>
國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀該《意見》時(shí)表示，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的目的就是要促進(jìn)生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)，調(diào)動(dòng)全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。《意見》明確提出，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹Ц吨黧w是生態(tài)受益者，以及代表受益者的各級(jí)人民政府。要將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償列入各級(jí)政府預(yù)算，切實(shí)履行支付義務(wù)，確保補(bǔ)償資金及時(shí)足額發(fā)放。完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用和權(quán)責(zé)落實(shí)的監(jiān)督管理。企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等各類受益主體要履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)。保護(hù)者要切實(shí)履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任，保證生態(tài)產(chǎn)品供給和質(zhì)量。
其實(shí)早在上世紀(jì)90年代，我國(guó)頒布的《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《土地管理法》等法律中就提出了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟睿蛘哂忻鞔_的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償規(guī)定，確立了土地、林地、草原、水面、灘涂的使用權(quán)及在各自領(lǐng)域的補(bǔ)償問(wèn)題，并在不斷完善。國(guó)土、財(cái)政、水利、海洋等各有關(guān)部委也頒布了有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募?，特別是環(huán)保部門一直在積極推動(dòng)和促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)探索。
但是，生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)或?qū)嵺`頂層設(shè)計(jì)不夠，缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，基本是部門各自推進(jìn)，沒(méi)有一個(gè)宏觀上的戰(zhàn)略性指導(dǎo)。此外，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)偏低，保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的機(jī)制尚不完善等亟待解決的問(wèn)題，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施行動(dòng)的成效。
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》的出臺(tái)，標(biāo)志著各方期待已久的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制頂層設(shè)計(jì)獲得重大進(jìn)展。
探索多種補(bǔ)償模式
伴隨對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的認(rèn)識(shí)不斷深入，其實(shí)踐探索也在不斷取得進(jìn)展。
不久前，財(cái)政部、環(huán)保部在福建省聯(lián)合召開部分省份流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)。其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是廣東省首次與鄰省簽署跨省生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，廣東將撥付廣西3億元，作為2015年至2017年九洲江流域水環(huán)境補(bǔ)償資金，撥付福建2億元作為2016年至2017年汀江—韓江流域水環(huán)境補(bǔ)償資金，以保障粵東、粵西兩地的飲用水安全，不斷改善上游水質(zhì)。專家認(rèn)為，本次協(xié)議的簽署是我國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的一次突破。
“中央財(cái)政將對(duì)率先達(dá)成協(xié)議、具備突出生態(tài)價(jià)值的重點(diǎn)流域給予資金支持。”財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆在會(huì)上表示，中央鼓勵(lì)各地在建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的探索和實(shí)踐。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部副主任董戰(zhàn)峰認(rèn)為，生態(tài)服務(wù)供給方和受益方在很多時(shí)候利益關(guān)系非常明確，但有時(shí)也具有外溢性或者不甚明確。對(duì)于利益關(guān)系不明確，以及具有國(guó)家戰(zhàn)略意義的生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，如大江大河源頭治理等，需要中央財(cái)政給予重點(diǎn)投入。但對(duì)于利益關(guān)系非常明晰的流域上下游，以及生態(tài)服務(wù)供給區(qū)和受益區(qū)之間，則有必要實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立共建共享的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益均衡機(jī)制。
“實(shí)際上很多流域和區(qū)域間的補(bǔ)償利益關(guān)系是非常明確的，但由于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并不完善，很多可以采取橫向補(bǔ)償?shù)膮s仍是實(shí)行自上而下的縱向補(bǔ)償模式?！倍瓚?zhàn)峰說(shuō)，《意見》的出臺(tái)有利于建立橫向補(bǔ)償機(jī)制。下一步需要加快試點(diǎn)，鼓勵(lì)多種補(bǔ)償模式探索，制定有關(guān)辦法和指南，推進(jìn)流域、區(qū)域建立橫向補(bǔ)償機(jī)制。
除了橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠祁}，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還面臨諸多待解難題。開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)，流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺(tái)和機(jī)制；資源稅改革尚未覆蓋除煤炭外的主要礦產(chǎn)品種，環(huán)境稅尚在研究論證中，碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償方式仍處于探索階段。這些內(nèi)容都在《意見》中得到了體現(xiàn)。
最重要的是相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)滯后。我國(guó)目前還沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。盡管近年來(lái)有關(guān)部門出臺(tái)了一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募筒块T規(guī)章，但其權(quán)威性和約束性不夠?，F(xiàn)有的政策法規(guī)也存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。據(jù)介紹，作為《意見》出臺(tái)的后續(xù)工作，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例正在醞釀之中。
拓寬渠道加大補(bǔ)償力度
來(lái)自灤平提供的數(shù)據(jù)，該縣實(shí)施“稻改旱”項(xiàng)目后，北京市年補(bǔ)償資金1900萬(wàn)元，8年累計(jì)補(bǔ)償了1.52億元。按當(dāng)?shù)厝藴y(cè)算，稻田加上畦埂套種大豆，純收入可以達(dá)到每畝1182元。大田玉米每畝純收入349元。稻改旱后每畝收入減少833元。而“稻改旱”項(xiàng)目補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)僅550元/畝，兩者相比差距不小。
再以江西為例，全國(guó)人大代表、江西省林業(yè)廳廳長(zhǎng)閻鋼軍在今年兩會(huì)上講道，國(guó)家、省兩級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償資金為每畝每年21.5元。目前一根毛竹的價(jià)格為20元左右，每畝生態(tài)公益林的補(bǔ)助只相當(dāng)于一根毛竹的價(jià)格，林農(nóng)經(jīng)營(yíng)商品林與管護(hù)生態(tài)公益林的經(jīng)濟(jì)效益相去甚遠(yuǎn)。
董戰(zhàn)峰指出，我國(guó)的生態(tài)保護(hù)投入主要包括政府性投入、稅費(fèi)計(jì)征收入、社會(huì)資本投入、捐贈(zèng)等方式?！澳壳巴度霗C(jī)制還不夠完善，主要還是靠政府性投入，以及開征稅費(fèi)、保證金等模式，市場(chǎng)化手段運(yùn)用不足，捐贈(zèng)等其他資金渠道也較匱乏?！?/FONT>
據(jù)介紹，目前轉(zhuǎn)移支付主要集中在中央層面，在地方層面特別是省級(jí)層面還處于探索階段，各地進(jìn)展情況不一。東部地區(qū)的浙江、廣東、江蘇等地相對(duì)力度較大，中西部很多地區(qū)還比較滯后，地方的生態(tài)環(huán)境建設(shè)財(cái)權(quán)和事權(quán)機(jī)制也沒(méi)有理順，這是下一步需要重點(diǎn)突破的方面，《意見》對(duì)此也有了明確規(guī)定。
毫無(wú)疑問(wèn)，《意見》的出臺(tái)將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大利益相關(guān)方范圍、拓寬補(bǔ)償資金渠道、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，從而促進(jìn)補(bǔ)償資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，補(bǔ)償資金機(jī)制不斷健全完善。
對(duì)于灤平人來(lái)說(shuō)，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制意見出臺(tái)后，他們所期待的不僅僅是京津能在清潔小流域、高效節(jié)水灌溉、灤河潮河干流生態(tài)綜合治理等建設(shè)方面予以大力支持，確保密云和潘家口水庫(kù)上游水生態(tài)環(huán)境的顯著改善，更令他們憧憬的是，由此實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，走上全面小康的致富路。
來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)
