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□ 本報(bào)記者 余瀛波
隨著又一個(gè)“世界環(huán)境日”的到來,“環(huán)境公益訴訟制度”這一名詞在媒體上出現(xiàn)的頻率也越來越高。
廣東省社會(huì)組織提起的首宗環(huán)境公益訴訟案開庭審理；湖北省跨行政區(qū)域受理的首起環(huán)境民事公益訴訟案件達(dá)成和解；湖南首例環(huán)境民事公益訴訟案達(dá)成和解；為破除地方保護(hù),云南省高院將試點(diǎn)環(huán)境公益訴訟跨區(qū)域管轄……
與此同時(shí),最高院專門出臺(tái)意見,要求各地法院要依法及時(shí)受理符合法定條件的環(huán)境民事公益訴訟案件,探索構(gòu)建有利于社會(huì)組織提起訴訟的程序和配套機(jī)制。
這一系列的新動(dòng)向足夠令人振奮并對(duì)未來抱有期待。那么,在過去的近一年半來,環(huán)保法賦予社會(huì)組織的這項(xiàng)權(quán)利,在各地的落地情況如何呢?《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪中發(fā)現(xiàn),盡管目前在立案階段基本不存在太大問題,但這一“牙齒”還遠(yuǎn)未達(dá)到鋒利的程度,面對(duì)著長期以來的“地方保護(hù)”等老大難問題,仍然任重道遠(yuǎn)。
立案難問題基本解決
2015年1月1日,新環(huán)保法正式實(shí)施。作為這部被稱為“有牙齒”的法律,環(huán)境公益訴訟制度的明確寫入,備受外界關(guān)注。
5月23日,首份《新〈環(huán)境保護(hù)法〉實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告》(以下簡稱《報(bào)告》)出爐。在這份由中國政法大學(xué)王燦發(fā)教授牽頭,中國人民大學(xué)、蘇州大學(xué)等6所高校的環(huán)境法學(xué)專家組成課題組,獨(dú)立進(jìn)行的第三方評(píng)估報(bào)告中,對(duì)環(huán)境公益訴訟制度實(shí)施以來的總體情況評(píng)價(jià)是:已經(jīng)提起的公益訴訟案對(duì)監(jiān)督違法和環(huán)境治理的促進(jìn)作用明顯。
《報(bào)告》認(rèn)為,在新環(huán)保法開始實(shí)施的前一年,環(huán)境公益訴訟基本處于停滯狀態(tài),環(huán)境公益訴訟很少被提起,即使提起了訴訟,也很少被法院受理。但在新環(huán)保法生效之日的當(dāng)天,就有環(huán)境公益訴訟被受理。此后,環(huán)境公益訴訟案件逐漸增多,“一年內(nèi)有40多起環(huán)境公益訴訟被立案”。
尤其值得肯定的是,在這些訴訟中,一些以環(huán)保社會(huì)組織為原告的訴訟案件已經(jīng)取得勝訴。2015年12月18日,福建省高級(jí)人民法院對(duì)全國首例環(huán)境民事公益訴訟案進(jìn)行了公開開庭終審判決,提起訴訟的公益組織獲得勝訴。
據(jù)《報(bào)告》課題組成員之一、蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授馮嘉介紹,被納入調(diào)查樣本的這40多起案件中,全部都被地方法院立案受理,可以說,已基本不存在以往“立案難”的問題。
這一觀點(diǎn)也得到中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)(以下簡稱“綠發(fā)會(huì)”)副秘書長馬勇的認(rèn)同。
馬勇告訴記者,從2015年初至今,綠發(fā)會(huì)一共提起了48起環(huán)境公益訴訟,目前法院已受理31起——這個(gè)數(shù)字大約能占到全國一半,其他尚未被受理的案件,也并非是被法院拒絕,而是正在走程序。
值得一提的是,推動(dòng)拆除“立案難”門檻的一個(gè)標(biāo)志性事件,正是由綠發(fā)會(huì)提起的一項(xiàng)環(huán)境公益訴訟。
自2015年8月13日起,綠發(fā)會(huì)曾先后向?qū)幭膬杉?jí)法院提交訴狀,起訴8家企業(yè)的違法排污行為“污染騰格里沙漠”,要求企業(yè)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、消除危險(xiǎn)等。但他們提起的訴訟均因“不符合原告資格”而未被法院受理。
隨后,綠發(fā)會(huì)向最高人民法院提出再審申請(qǐng)。今年1月29日,最高人民法院支持了綠發(fā)會(huì)的再審請(qǐng)求,并最終裁定,撤銷寧夏兩級(jí)法院此前的民事裁定,要求中衛(wèi)市中級(jí)人民法院重新立案受理。
“除了騰格里沙漠污染案經(jīng)歷了一波三折之外,其余立案都沒有受到很大的阻力?！瘪R勇說。
環(huán)境公益訴訟耗時(shí)長
不過,“立案難”的門檻被拆除,并不意味著環(huán)境公益訴訟的道路已經(jīng)暢通無阻。
在此方面,中國社科院助理研究員何晶晶,在其撰寫的另一份報(bào)告《2015年環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐》中就提出:2015年法院審理的環(huán)境公益訴訟案件中,已經(jīng)作出判決的僅有兩例(該報(bào)告采樣起止時(shí)間為2015年1月1日至12月1日)。
這兩起案例中,一例是“福建南平生態(tài)破壞案”。2015年年底,該案由福建省高院進(jìn)行終審宣判,維持原判,原告勝訴,被告需恢復(fù)被破壞的28.33畝林地功能,造成毀林行為的四名被告需付出包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用等在內(nèi)共計(jì)250萬元補(bǔ)償。
該案是新環(huán)保法實(shí)施后民間公益訴訟第一案、破壞生態(tài)第一案、公益訴訟基金支持第一案以及請(qǐng)求生態(tài)服務(wù)功能賠償?shù)谝话浮?BR> 對(duì)此,中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊立新,在對(duì)全國首例環(huán)境民事公益訴訟案進(jìn)行點(diǎn)評(píng)時(shí)這樣說道:第一起公益訴訟案件獲得勝訴判決,自然是好事,但是還要看到公益訴訟的實(shí)行還有很多困難和障礙,需要各界的重視和支持。比如,“本案一審經(jīng)歷了十個(gè)月才作出判決,耗時(shí)很長?！?BR> 為何此類訴訟通常都耗時(shí)較長?馮嘉告訴記者,環(huán)境案件一般都涉及最為復(fù)雜的兩個(gè)專業(yè)技術(shù)問題,即需要通過鑒定、評(píng)估來確定企業(yè)排污行為與生態(tài)損害的結(jié)果之間的因果關(guān)系,而要進(jìn)行專業(yè)的鑒定確實(shí)比較耗時(shí)；另外,生態(tài)損害賠償費(fèi)用和生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的評(píng)估,也需要委托鑒定機(jī)構(gòu)去做相關(guān)評(píng)估,耗時(shí)也比較長。
“而要想解決這個(gè)問題,前提還得是法官本身要比較專業(yè),否則延遲時(shí)間可能會(huì)更長。”馮嘉說。
判賠金額整體不高
另一起案例是“江蘇鎮(zhèn)江市生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)協(xié)會(huì)訴唐長海環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”。
在這起案件中,由于被告人當(dāng)庭表示自己沒有能力委托專業(yè)機(jī)構(gòu)清污,法院判決被告人直接承擔(dān)污染清理費(fèi)用人民幣53400元,并在判決書中寫明該款項(xiàng)由法院移交揚(yáng)州市環(huán)境保護(hù)局,由環(huán)保局在兩個(gè)月內(nèi)委托有資質(zhì)的清理單位清污,并進(jìn)行監(jiān)督、向法院反饋。
值得注意的是,在何晶晶統(tǒng)計(jì)的2015年的36起環(huán)境公益訴訟案件中,被告包括企業(yè)、自然人、事業(yè)單位等多種類型,其中企業(yè)為被告的主要類型,36起案件中,企業(yè)被訴案件為30起,其中包含單獨(dú)被訴25起,共同被訴5起。自然人被訴案件為9起,包含共同被訴3起。
而據(jù)馬勇介紹,在綠發(fā)會(huì)提起的已被法院受理的31起訴訟中,索賠額一般至少都在百萬元以上,甚至億元以上的也有幾起,因?yàn)樯鷳B(tài)修復(fù)往往都是一項(xiàng)耗資巨大的工程。
兩相對(duì)照,截至目前的這兩起判例賠償額都算不上很高。對(duì)此,馮嘉認(rèn)為,目前勝訴的幾個(gè)判例,感覺基本是小企業(yè)或自然人,真正的大企業(yè)不多。
原告多為全國性組織
還有一個(gè)問題值得注意,就是目前為止,提起環(huán)境公益訴訟的公益性組織數(shù)量,占全國有資格提起環(huán)境公益訴訟的組織比例很小。
何晶晶在其報(bào)告中寫道:事實(shí)上,到2014年9月底,在中國登記的環(huán)保類社會(huì)組織大概有7000個(gè),其中具有提起公益訴訟主體資格的組織有700多個(gè)。而2015年提起訴訟的僅有11家,不到2%。
即便在這11家中,2015年提起環(huán)境公益訴訟的原告,仍以全國性、綜合性環(huán)境公益組織為主。其中,綠發(fā)會(huì)、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)兩家全國性公益組織,起訴的案件之和占案件總數(shù)的一半以上?！半m然組織數(shù)量較多,但受地方因素的制約,提起的訴訟總量有限。”何晶晶說。
在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí),北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍也指出,與之前一些專家所預(yù)期的井噴相比,與預(yù)想差別還是比較大的?？芍^是,理想豐滿,現(xiàn)實(shí)骨感。
呼吁減免法院訴訟費(fèi)
既然阻礙提起訴訟的門檻已經(jīng)拆除,為何一年多來,只有不到2%的社會(huì)組織提起訴訟呢?
在王燦發(fā)課題組發(fā)布的《報(bào)告》的最后,針對(duì)環(huán)境公益訴訟提出的五點(diǎn)建議中,有一條這樣寫道:要從經(jīng)費(fèi)上支持環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟。
馮嘉告訴記者:“我們?cè)谡{(diào)研中,許多社會(huì)組織代表都談過,他們提起公益訴訟的熱情確實(shí)很高,但當(dāng)真正有案件想起訴時(shí),卻往往受困于資金狀況。因?yàn)楣嬖V訟其實(shí)是非常昂貴的,社會(huì)組織作為原告,通常都被法院方面要求預(yù)付一筆高昂的案件受理費(fèi)?！?BR> 比如,2014年12月30日,在新環(huán)保法實(shí)施前的兩天,江蘇省高院對(duì)泰州一起環(huán)保公益訴訟案作出二審判決,判決6家被告企業(yè)賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用1.6億余元,這一“天價(jià)賠償”在當(dāng)年曾轟動(dòng)一時(shí)。
而在這起天價(jià)賠償案中,最后算出來的案件受理費(fèi)也達(dá)到192萬元,對(duì)絕大多數(shù)不以盈利為目的的公益組織來說,這都是一道難以逾越的鴻溝。
今年6月2日,最高法出臺(tái)的意見,同樣引起了馮嘉的注意?！凹热徽f要探索構(gòu)建有利于社會(huì)組織提起訴訟的配套機(jī)制,能不能通過司法解釋,先把這條改掉,即無論什么性質(zhì)的公益訴訟,都不按標(biāo)的額收取受理費(fèi),只是象征性地收費(fèi)。這樣可能會(huì)極大地激發(fā)環(huán)保組織的熱情?！彼ㄗh。
雖然還是存在有形無形的種種障礙,在馬軍眼里,看到的依然是這項(xiàng)制度的重大價(jià)值和開創(chuàng)性的意義?！皬恼麄€(gè)世界范圍來講,公益訴訟并非是訴訟的主流形態(tài),但在我們的特殊國情下,克服巨大障礙,立法已經(jīng)走在了世界前列,實(shí)踐中也已經(jīng)有了一些成功案例。而且,從中央層面來看,不管是國務(wù)院、環(huán)保部還是最高人民法院,都在積極推動(dòng)這項(xiàng)制度。包括現(xiàn)在各地已經(jīng)設(shè)立的數(shù)以百計(jì)的環(huán)境審判庭或環(huán)保法庭,在世界上都是少有的,一旦能夠立案審判,就能看到它的力量?！?BR> 此言非虛。6月3日,馬勇發(fā)來一條令人欣喜的微信:“中國綠發(fā)會(huì)首批3起環(huán)境公益訴訟案件,今天在江蘇徐州宣判,全部勝訴?！?BR> 本報(bào)北京6月5日訊
來源：法制日?qǐng)?bào)
