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中國(guó)環(huán)境報(bào)：鄰避現(xiàn)象的發(fā)生，與風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策不無(wú)關(guān)系，您認(rèn)為在風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策中哪些方面比較重要，為什么？

秦天寶：鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生都是來(lái)源于一定的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的決策機(jī)制很重要。它包括3個(gè)環(huán)節(jié)：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)溝通以及進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)決策。我國(guó)目前在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面做得比較好。但是風(fēng)險(xiǎn)溝通方面存在一個(gè)誤區(qū)，就是把科學(xué)結(jié)論等同于公共決策，在程序上忽略了與公眾溝通的過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)決策是一項(xiàng)公共決策，以科學(xué)結(jié)論為基礎(chǔ)，但是風(fēng)險(xiǎn)決策不能停留在科學(xué)結(jié)論本身。也就是說(shuō)，并不是這事兒在科學(xué)上是對(duì)的，決策者就一定要做它。經(jīng)常出現(xiàn)的一種情況是，雖然科學(xué)論證是對(duì)的、是好的，但是公眾不支持，所以決策者也只能放棄。

比如說(shuō)，一個(gè)大的建設(shè)項(xiàng)目，可能由于與公眾溝通得當(dāng)，從而順利開展；而一個(gè)比較小的項(xiàng)目，由于溝通不當(dāng)，導(dǎo)致公眾反對(duì)甚至群起而攻之。所以我們應(yīng)該把風(fēng)險(xiǎn)溝通視為一個(gè)核心環(huán)節(jié)來(lái)對(duì)待。

而風(fēng)險(xiǎn)決策則是綜合考量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果、民眾接受程度、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平等因素后進(jìn)行綜合平衡的一個(gè)結(jié)果。但是現(xiàn)在常見的一種現(xiàn)象是，風(fēng)險(xiǎn)決策以科學(xué)結(jié)論為基礎(chǔ)，但沒有對(duì)外公開，引起民眾反對(duì)和抵觸；而一旦反對(duì)聲音過(guò)大過(guò)激，輿論形勢(shì)不可控制時(shí)，政府通常會(huì)中止或暫停項(xiàng)目。我覺得這是一種“三輸”狀態(tài)，與政府、 企業(yè)、公眾“三贏”的理想局面相反。政府決策沒有得到大家支持，一旦被推翻，政府的公信力也受到損害。企業(yè)已經(jīng)通過(guò)正規(guī)合法程序、進(jìn)行了大量資金投入，卻又不得不說(shuō)停就停，企業(yè)的損失誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？而對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，原本因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的社會(huì)福利受損。比如擬建項(xiàng)目可以為社區(qū)帶來(lái)財(cái)政收入、周邊環(huán)境和道路交通改善、社區(qū)服務(wù)硬件提升等。當(dāng)前國(guó)內(nèi)因鄰避現(xiàn)象導(dǎo)致的群體性事件，大都以“三輸”狀態(tài)結(jié)束，讓人感到非常遺憾。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：那么，國(guó)外是如何做好風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策的？對(duì)我國(guó)有何借鑒？

秦天寶：國(guó)外在做好風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策方面，有些比較成功的經(jīng)驗(yàn)，值得我國(guó)借鑒。

首先，注重信息公開。表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是提前、及時(shí)且有效地把風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目相關(guān)的信息傳遞給公眾，以適當(dāng)?shù)姆绞礁嬖V公眾，讓公眾接受準(zhǔn)確的信息，而非謠言，以避免產(chǎn)生不利影響。二是進(jìn)行有效的溝通，盡量不要采用科學(xué)語(yǔ)言和專業(yè)術(shù)語(yǔ)，而是將科學(xué)語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為社會(huì)大眾可以接受的語(yǔ)言，讓公眾能夠了解這個(gè)項(xiàng)目到底是怎么回事。三是給公眾參與決策的機(jī)會(huì)，尊重公眾的意見，讓公眾有機(jī)會(huì)表達(dá)，讓公眾的情緒逐漸平復(fù)，更加趨于理性。

其次，注重論證會(huì)和聽證會(huì)的召開。不能只聽不證，要聽取意見也要明確意見是否被采納，對(duì)公眾的意見和主張要進(jìn)行回復(fù)。在公眾反映意見的過(guò)程中，給公眾一個(gè)合理的解釋，才能消除公眾的擔(dān)憂。風(fēng)險(xiǎn)溝通的目的不是要消除風(fēng)險(xiǎn)本身，而是要消除公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，提升對(duì)這個(gè)項(xiàng)目的接受程度。

第三，注重事后監(jiān)管。在國(guó)外，風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)行一般都有構(gòu)成廣泛的監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，其中必須有適當(dāng)比例的公眾代表參加，監(jiān)督檢查風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的日常運(yùn)作有無(wú)問(wèn)題。

此外，對(duì)直接受風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目影響的社區(qū)及其居民提供適當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償，包括貨幣性的稅收減免或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以及非貨幣性的社會(huì)生活設(shè)施改善。事實(shí)上，從事前信息公開到過(guò)程中公眾參與，再到事后的運(yùn)行監(jiān)管和利益補(bǔ)償，國(guó)外成功案例基本上都是按照這樣一個(gè)模式進(jìn)行的。

政府和企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策中擔(dān)任什么角色？

■要讓企業(yè)更多地與民眾溝通，政府應(yīng)該做的只是居間裁決。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：在風(fēng)險(xiǎn)決策上，政府和企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)什么樣的角色？

秦天寶：一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)決策，需要考慮多個(gè)因素、平衡各方利益、斟酌各種利弊。在風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)項(xiàng)目上，政府有些時(shí)候不宜介入過(guò)早，畢竟是商業(yè)項(xiàng)目或者是企業(yè)行為。要讓企業(yè)更多地與民眾溝通，政府應(yīng)該做的只是居間裁決。有時(shí)候政府出于招商引資，在前期表現(xiàn)得過(guò)于積極，很快做出決定。而合理的流程是，企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，應(yīng)在政府的主持或支持下，在與公眾溝通后，政府再做決定，政府起到許可和審批的作用。

政府不能一開始代替企業(yè)決定做還是不做某個(gè)項(xiàng)目，雖然政府行為和企業(yè)行為很多時(shí)候是密切相關(guān)的，但政府要善于區(qū)分這個(gè)角色，把握時(shí)機(jī)合理地介入項(xiàng)目。否則政府代替企業(yè)來(lái)做，企業(yè)也投資了，結(jié)果民眾反對(duì)，項(xiàng)目被迫叫停，企業(yè)將面臨巨大損失。這樣政府、企業(yè)、公眾都沒有信用了，進(jìn)入到“三輸”局面。所以，政府介入風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的時(shí)機(jī)一定要把握好，要合法合理。什么時(shí)候信息公開？怎么召開聽證會(huì)？聽證會(huì)是企業(yè)來(lái)組織，還是由企業(yè)和政府一起來(lái)組織？這些要根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)來(lái)定。不能過(guò)早讓政府決策，把矛頭引向政府。

有些大型項(xiàng)目需要政府支持，要注意角色混淆問(wèn)題。至少不應(yīng)該完全由政府面對(duì)公眾，而要由企業(yè)或者業(yè)主來(lái)組織聽證會(huì)，政府在這一項(xiàng)目過(guò)程中進(jìn)行協(xié)助。每個(gè)主體都有自己的身份，要明晰自己的角色。另外，我國(guó)當(dāng)前的很多案例中，只要公眾反對(duì)，政府就叫停某個(gè)項(xiàng)目。這樣也是有失偏頗的，因?yàn)楣姷穆曇粢矔?huì)出現(xiàn)一些不理性。就像不能因?yàn)槟硞€(gè)項(xiàng)目的科學(xué)評(píng)估過(guò)關(guān)就簡(jiǎn)單地批準(zhǔn)該項(xiàng)目一樣，政府也不能因?yàn)槟硞€(gè)項(xiàng)目有公眾反對(duì)就簡(jiǎn)單地否定這個(gè)項(xiàng)目。因此，政府一定要科學(xué)合理地做好綜合判斷。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：風(fēng)險(xiǎn)溝通存在哪幾種可能，怎么才能進(jìn)行有效的溝通？

秦天寶：風(fēng)險(xiǎn)溝通是風(fēng)險(xiǎn)管理者以及其他相關(guān)各方，為了更好地理解風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)問(wèn)題并做出決策，進(jìn)行交流以期達(dá)成共識(shí)的過(guò)程。我認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)溝通存在這樣5種可能性：

第一種是信者恒信。這類人相信項(xiàng)目沒有危害就永遠(yuǎn)相信沒有危害。

第二種是不信者恒不信。不管你怎么說(shuō)，有些人就是認(rèn)定項(xiàng)目是有害的，而且無(wú)論如何也說(shuō)服不了他。

第三種是讓存在疑慮的人轉(zhuǎn)而支持風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策。通過(guò)溝通和交流，將一部分對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)將信將疑的人群說(shuō)服，使他們接受。

第四種是讓存在疑慮的人變得不相信。本持懷疑態(tài)度的人群，經(jīng)過(guò)反復(fù)溝通后，反倒不能接受風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。這些人本來(lái)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不以為然，但如果有人天天提這事兒，他們可能會(huì)覺得這里面有貓膩，反而不相信了。

第五種是事不關(guān)己高高掛起。這部分人群主觀上不愿意去關(guān)注這類風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，對(duì)他提了反而讓他因此煩惱。

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)溝通，我們更希望出現(xiàn)的是第三種情況。當(dāng)然，這取決于溝通方式是否適合、溝通時(shí)機(jī)是否合適等因素。風(fēng)險(xiǎn)溝通階段公眾是主要的溝通對(duì)象，公眾充分參與可以平衡專家的觀點(diǎn)，可以監(jiān)督政府和專家的決策行為，可以支持或改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的規(guī)劃，同時(shí)也有利于分擔(dān)日后可能出現(xiàn)的環(huán)境責(zé)任。

完善的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制至少應(yīng)當(dāng)做到4點(diǎn)，即信息充分公開、過(guò)程充分開放、充分進(jìn)行辯論和反思、對(duì)自身行為負(fù)責(zé)。一方面，要恰當(dāng)發(fā)揮專家的優(yōu)勢(shì)，既不能過(guò)度依賴專家的意見，也不能忽略專家完全由公眾說(shuō)了算。另一方面，要保障公眾的知情權(quán)，因?yàn)橹槭枪妳⑴c風(fēng)險(xiǎn)溝通的基礎(chǔ)，相對(duì)于政府和專家，公眾在風(fēng)險(xiǎn)信息的獲取方面處于十分弱勢(shì)的地位。

如何才能有效化解鄰避效應(yīng)？

■及時(shí)的信息公開，合理的公眾參與，適當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：2012年《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》發(fā)布，這樣的機(jī)制能不能避免鄰避現(xiàn)象導(dǎo)致的沖突？

秦天寶：我感覺這個(gè)機(jī)制還是挺好的，很有針對(duì)性。如果能夠得到很好的執(zhí)行，應(yīng)該可以避免鄰避現(xiàn)象的惡化。穩(wěn)評(píng)實(shí)際上是一種剎車機(jī)制。政府要建，民眾不愿建，就會(huì)引發(fā)沖突。而穩(wěn)評(píng)是對(duì)外部反對(duì)度和內(nèi)部承受力的評(píng)估，不是僅看你有多大的意愿，而是要看你有多好的鄰避風(fēng)險(xiǎn)管理方案。

科學(xué)的穩(wěn)評(píng)需要事先與民眾做好有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通。同時(shí)，穩(wěn)評(píng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)評(píng)估，無(wú)論是在事前還是施工中，如果民眾意見很大，需要及時(shí)做出風(fēng)險(xiǎn)整改。如果風(fēng)險(xiǎn)整改被大部分的民眾認(rèn)可，就可以推進(jìn)，鄰避也就得以化解。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：關(guān)于化解鄰避現(xiàn)象，您有哪些建議？

秦天寶：從源頭上化解鄰避現(xiàn)象最重要的方式就是信息公開和公眾參與，這是最核心的兩個(gè)要素。如前所言，關(guān)于化解鄰避效應(yīng)，我認(rèn)為需要注意以下3個(gè)方面。

一是及時(shí)主動(dòng)、有效地公開信息。首先在選址上要有程序性的要求和規(guī)定。明確建設(shè)上的需求以及備選方案，組織聽證會(huì)，還得建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，做好程序方面的規(guī)范。要選擇重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，及時(shí)主動(dòng)公開相關(guān)信息，讓相關(guān)的機(jī)關(guān)或公眾有比較合理適當(dāng)?shù)那?、手段參與決策。

二是便利合理的公眾參與。公眾參與一方面為風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的決策提供了合法性的來(lái)源；另一方面也最大限度地消除了公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的疑慮。在風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策中，公眾參與的方式有許多，包括咨詢會(huì)、聽證會(huì)、公眾調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)投票等。

三是適當(dāng)合理的利益補(bǔ)償，包括貨幣、稅收補(bǔ)貼、公共設(shè)施等補(bǔ)償機(jī)制。利益補(bǔ)償是很重要的一種手段和機(jī)制，比如修建垃圾填埋場(chǎng)等會(huì)影響周邊居民的生活質(zhì)量，這時(shí)候通過(guò)利益補(bǔ)償形式，開展資金補(bǔ)償與配套性公益服務(wù)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，通過(guò)稅收減免，在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)一些公眾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如社區(qū)圖書館、休閑設(shè)施、綠化帶等?？梢哉f(shuō)利益上的補(bǔ)償在一定程度上可以解決鄰避問(wèn)題。

總之，我個(gè)人對(duì)決策者的建議是：希望避免“三輸”的結(jié)果，走向“三贏”狀態(tài)。

                                                                                      來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)