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自然保護(hù)區(qū)，歷來是生物多樣性保護(hù)的核心區(qū)域，也是我國推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國的重要載體。自1956年廣東鼎湖山成立我國第一個自然保護(hù)區(qū)以來，全國目前已建立2700多處自然保護(hù)區(qū)，總面積達(dá)100多萬平方公里。
近年來，我國自然保護(hù)區(qū)工作取得新的重大進(jìn)展。但同時，由于我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力依然很大，自然保護(hù)區(qū)在建設(shè)和管理中還存在不少矛盾和問題。如何解決這些問題？日前，十幾位全國政協(xié)委員、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的專家學(xué)者以及相關(guān)部委的負(fù)責(zé)同志齊聚一堂，就如何更加科學(xué)有效地提升自然資源保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理水平建言獻(xiàn)策。
完善法治，明確保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系
“國家強調(diào)自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，而地方政府更多考慮地方經(jīng)濟發(fā)展?！弊剷?，第一個發(fā)言的全國政協(xié)民族和宗教委員會主任朱維群直言，自然保護(hù)區(qū)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系是“自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理中最突出的一個矛盾”。
保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系問題也成為委員、專家關(guān)注的一個焦點。委員、專家們認(rèn)為，兩者關(guān)系處理不恰當(dāng)直接導(dǎo)致地方政府和基層干部群眾參與生態(tài)建設(shè)的積極性不高、保護(hù)區(qū)管護(hù)人員隊伍不穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題。而其根源，則是當(dāng)前自然保護(hù)區(qū)相關(guān)法律制度不完善。
現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)條例頒布已22年之久，相當(dāng)一部分規(guī)定與實際情況產(chǎn)生了較大矛盾。如條例對保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地權(quán)屬沒有作出規(guī)定，直接牽制保護(hù)區(qū)管理建設(shè)；對自然保護(hù)區(qū)實行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制，造成“多頭管理、交叉管理”的問題；對相關(guān)違法違規(guī)案件處罰力度偏輕，侵占和破壞自然保護(hù)區(qū)的違法成本低，不能有效制止自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的私挖濫采、未批先建等案件頻發(fā)……
“目前的法律規(guī)范著重于保護(hù)，但回避了開發(fā)利用的問題。講保護(hù)而不講開發(fā)利用，這是造成我們在實際建設(shè)和管理中不知道如何去處理好保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系的法律根源?！辩姇杂逦瘑T說，在修訂立法過程中，一定要把保護(hù)和開發(fā)利用的關(guān)系說清楚。
朱維群建議，修訂條例過程中，應(yīng)進(jìn)一步明確國家綜合管理部門、地方政府、保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)的職能職責(zé)，規(guī)范自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立審查制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、管理制度、生態(tài)補償制度、保護(hù)區(qū)與社區(qū)共建制度，以適應(yīng)現(xiàn)在的自然保護(hù)區(qū)管理工作，為自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)管理構(gòu)建一個完善的條例體系。
“法律頒布了，還得嚴(yán)格執(zhí)行才行?！比珖f(xié)委員楊興平說，現(xiàn)在地方上有些項目做環(huán)評是搞形式主義，最后是環(huán)評法服從了地方發(fā)展需要。
“保護(hù)第一、開發(fā)服從保護(hù)、開發(fā)促進(jìn)保護(hù)?！庇懻撝校瘑T、專家漸漸達(dá)成共識。
加強頂層設(shè)計，規(guī)劃好功能分區(qū)
按照功能性差異，目前自然保護(hù)區(qū)一般劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)三個功能區(qū)。但據(jù)杜鷹等一些委員、專家反映，目前有不少保護(hù)區(qū)由于底本資料不清、功能區(qū)劃分不合理，造成保護(hù)對象難以有效保護(hù)、資源無法合理利用、保護(hù)區(qū)與社區(qū)居民矛盾變大等問題。
“受過去技術(shù)條件和認(rèn)識水平的限制，以及保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的變化，有些保護(hù)價值不高的區(qū)域被劃入保護(hù)區(qū)。還有一些保護(hù)區(qū)在功能區(qū)劃分時，將村鎮(zhèn)、生產(chǎn)生活設(shè)施劃入了核心區(qū)、緩沖區(qū)?！惫鶎映浅Ｎ谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前不少保護(hù)區(qū)在功能區(qū)劃分上存在這種“歷史遺留問題”，如甘肅省酒泉市的安南壩野駱駝國家級自然保護(hù)區(qū)，主要保護(hù)對象為野駱駝及其棲息環(huán)境，但據(jù)當(dāng)?shù)乩习傩辗从?，劃定保護(hù)區(qū)中的野駱駝沒了，不是保護(hù)區(qū)的地方卻發(fā)現(xiàn)了野駱駝。這種不合理的劃分“不僅給保護(hù)管理工作增加了難度，也給地方經(jīng)濟社會發(fā)展造成一定影響”。
趙雨森常委也同樣關(guān)注到：“如果功能區(qū)劃分不合理，政府的補助非常有限，自身資源又利用不好，保護(hù)區(qū)難以實現(xiàn)健康長久發(fā)展。”
郭層城建議，對于當(dāng)前的自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)盡快“摸清家底”，“建議環(huán)保部和林業(yè)局組織專家，對劃分范圍不準(zhǔn)確或者需要作出調(diào)整的國家級自然保護(hù)區(qū)，進(jìn)行實地考察，精準(zhǔn)勾勒，科學(xué)調(diào)整，合理劃分。”
趙雨森從三個方面提出了具體建議。“新建保護(hù)區(qū)要根據(jù)主要保護(hù)對象的種類、數(shù)量、分布及受威脅程度等因素科學(xué)合理劃分功能區(qū)；現(xiàn)有保護(hù)區(qū)要根據(jù)實際情況合理調(diào)整；在新建和調(diào)整時要加強保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)工作，聘請專業(yè)人員全面調(diào)查，從長遠(yuǎn)的、發(fā)展的角度編制保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃和科學(xué)考察報告?！壁w雨森說。
“國家公園”也是本次座談會的一個熱點話題。去年年初，國家發(fā)改委等13個部門發(fā)出建立國家公園體制試點方案的通知，擇定在北京、黑龍江等9地開展為期3年的試點，到2017年底拿出符合國情的國家公園體制具體方案。
“國家公園相比自然保護(hù)區(qū)，實際劃定中哪個范圍更廣？”由于還處于試點階段，目前大家對“國家公園”定位還有很多疑問。討論中，委員、專家們逐漸達(dá)成共識：當(dāng)前亟須加強國家公園及各類自然保護(hù)地管理體制和運行機制的頂層設(shè)計，對不同時期、不同部門出臺的有關(guān)保護(hù)區(qū)的法規(guī)文件進(jìn)行統(tǒng)一梳理，在概念、政策、措施等方面一致起來；建立健全自然保護(hù)區(qū)的分類分級體系和管理體制，加強與國家公園建設(shè)的銜接。
以人為本，健全生態(tài)補償機制
由于我國的自然保護(hù)區(qū)大多是在最初出于對資源和物種進(jìn)行搶救式保護(hù)的考慮，多數(shù)實行封閉管理模式，“自然保護(hù)區(qū)內(nèi)一草一木不能動”。這也引起部分委員、專家質(zhì)疑：如此管理是否得到當(dāng)?shù)匕傩盏闹С?？對居民生產(chǎn)生活所造成的損失又該如何補償？
中國國土資源經(jīng)濟研究院院長張新安在座談會上舉出的例子引起大家的注意：西藏羌塘自然保護(hù)區(qū)面積約30萬平方公里，其中保護(hù)區(qū)邊緣的多龍銅礦區(qū)目前已查明銅資源量超過1100多萬噸，是我國第一個世界級斑巖銅礦礦集區(qū)，此外，羌塘盆地估計的油氣資源量達(dá)100多億噸，還有大量鋰、硼等資源。如果不讓開發(fā)，怎么調(diào)動當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)的積極性？
張新安認(rèn)為，合乎情理的做法應(yīng)該是：在堅持保護(hù)第一的前提下，樹立“綠色開發(fā)”觀念，構(gòu)建資源收益共享機制、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理補償機制和矛盾協(xié)調(diào)化解工作機制，實現(xiàn)“開礦一處、造福一方；開發(fā)一小點、保護(hù)一大片”。
“在沒有完全建立起生態(tài)補償機制、對保護(hù)區(qū)的居民沒有做生態(tài)移民之前就把它完全封閉起來管理的做法，和我們現(xiàn)在的發(fā)展水平是不太匹配的?！辩姇杂褰ㄗh，把封閉管理改為開放式管理，將當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)、居民吸收進(jìn)去，變管理為治理，形成一個利益聯(lián)動的共治機制。
中國科學(xué)院西雙版納熱帶植物園研究員曹敏也認(rèn)為，在過去數(shù)十年的自然保護(hù)進(jìn)程中，周邊社區(qū)的群眾以失去自己的經(jīng)濟發(fā)展機遇作為代價換取了今天的綠水青山，建議“在國家層面制定優(yōu)先考慮自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)的生態(tài)補償機制和補償政策”。
“并不是把人們拒于千里之外就能起到保護(hù)作用了。如何調(diào)動老百姓的積極性，化被動為主動，才是對自然最好的保護(hù)?！蔽瘑T、專家們認(rèn)為，應(yīng)建立健全多元化生態(tài)補償制度，逐步構(gòu)建以國家和省級財政統(tǒng)籌為主，社會參與為補充的多層次、多渠道生態(tài)補償機制，引導(dǎo)和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)，流域上游與下游建立橫向補償關(guān)系，采取資金補助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)等方式實行橫向生態(tài)補償。
來源：人民網(wǎng)
