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常紀(jì)文
1 生態(tài)文明入憲可展現(xiàn)中國生態(tài)文明建設(shè)的道路自信、理論自信和制度自信
生態(tài)文明進(jìn)入中國的法律法規(guī)特別是進(jìn)入中國的根本大法——《中華人民共和國憲法》，可以展現(xiàn)中國特色發(fā)展道路、中國特色法治模式和中國特色環(huán)保策略的風(fēng)采，用規(guī)則體系來全面展現(xiàn)中國生態(tài)文明建設(shè)的道路自信、理論自信和制度自信。
中國的生態(tài)文明建設(shè)，結(jié)合自己的國情，探尋出了一條把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國相結(jié)合的道路，不僅構(gòu)建了與發(fā)展階段相適應(yīng)的生態(tài)文明、新常態(tài)、供給側(cè)改革等特色理論，還通過體制改革和法制建設(shè)逐步完善了生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的制度體系。
2005年，生態(tài)文明首次進(jìn)入中國的國家文件——《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，提出弘揚(yáng)環(huán)境文化，倡導(dǎo)生態(tài)文明，以環(huán)境文化豐富精神文明。2007年，黨的十七大報(bào)告把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)體系，提出要建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式。生態(tài)文明的內(nèi)涵自此由一種文化或者習(xí)慣上升為綜合的要求，成為一種新的文明形態(tài)。2011年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》，要求深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高生態(tài)文明建設(shè)水平。同時(shí)，還提出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)，進(jìn)一步開展生態(tài)示范創(chuàng)建活動(dòng)。“意見”開始深入探索生態(tài)文明建設(shè)的措施和手段，把生態(tài)文明由理論變成了生動(dòng)活潑的現(xiàn)實(shí)。2012年，黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明納入“五位一體”的大格局，把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建成小康社會(huì)的行為體系和目標(biāo)體系之中，并把加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的落腳點(diǎn)。黨的十八大修改的《中國共產(chǎn)黨黨章》還對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想、政策、方法和路徑做了闡述。自此，生態(tài)文明建設(shè)從戰(zhàn)略高度上被推上國家建設(shè)的主戰(zhàn)場。
黨的十八屆三中全會(huì)以來，黨和國家開展了生態(tài)文明體制改革，促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)的制度化、規(guī)范化和程序化。目前，生態(tài)文明體制改革和法治建設(shè)的措施很多已經(jīng)落地，正在發(fā)揮自己的紅利效應(yīng)。如社會(huì)組織加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，污水處理廠和企業(yè)超標(biāo)或者偷排污染物的現(xiàn)象大幅減少；中央環(huán)境保護(hù)督察組2016年初代表中共中央和國務(wù)院進(jìn)駐河北省督察，表明了中央的決心，為地方加快供給側(cè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了支持，全國的空氣質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，全面開展對(duì)其他省份的中央環(huán)境保護(hù)督察，全面釋放生態(tài)文明體制改革的紅利。
中國的生態(tài)文明建設(shè)和改革措施，具有如下特色和優(yōu)勢：一是把生態(tài)文明建設(shè)和改革融入“五位一體”的布局，協(xié)調(diào)了環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系；二是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國相結(jié)合的方法，通過政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)和社會(huì)參與相結(jié)合的方法開展生態(tài)文明建設(shè)和改革，調(diào)動(dòng)了各方積極性；三是把生態(tài)文明建設(shè)和體制改革與全面建成小康社會(huì)、全面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型相結(jié)合，讓社會(huì)享受生態(tài)文明建設(shè)和改革持久帶來的經(jīng)濟(jì)、就業(yè)和生態(tài)紅利。而且，中國的生態(tài)文明建設(shè)和改革不僅在中國本土取得了重大的成功，促進(jìn)了中國的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)了道路自信、理論自信和制度自信，在世界上也產(chǎn)生巨大的政治和學(xué)術(shù)影響，已成為中外經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展合作的一個(gè)重要領(lǐng)域，成為外國政要訪華的一個(gè)必談關(guān)鍵詞。如2013年2月，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署第27次理事會(huì)通過了推廣中國生態(tài)文明理念的決定草案，標(biāo)志著中國生態(tài)文明的理論與實(shí)踐在國際社會(huì)得到認(rèn)同與支持。
所以，生態(tài)文明進(jìn)入中國的法律法規(guī)特別是進(jìn)入中國的根本大法——《中華人民共和國憲法》（以下簡稱憲法），可以展現(xiàn)中國特色發(fā)展道路、中國特色法治模式和中國特色環(huán)保策略的風(fēng)采，用規(guī)則體系來全面展現(xiàn)中國生態(tài)文明建設(shè)的道路自信、理論自信和制度自信。
2 生態(tài)文明入憲是健全中國特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在要求
只有憲法有了關(guān)于生態(tài)文明的思想闡述和原則性規(guī)定，我國的基本法律和其他法律、行政法規(guī)和規(guī)章、地方法規(guī)和規(guī)章、自治條例和單行條例等，才能一以貫之地繼承和發(fā)展生態(tài)文明思想，使生態(tài)文明建設(shè)真正從法律上進(jìn)入“五位一體”的格局。
習(xí)近平總書記曾指出，“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。
首先，在國家立法方面，以生態(tài)文明為指導(dǎo)，全國人大常委會(huì)于2014年4月修訂了《環(huán)境保護(hù)法》，于2015年8月修訂了《大氣污染防治法》，于2016年7月修訂了《野生動(dòng)物保護(hù)法》。目前，《水污染防治法》正在修改，《土壤污染防治法》正在起草。修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》﹑《大氣污染防治法》和《野生動(dòng)物保護(hù)法》都在第一條開宗明義地提出推進(jìn)生態(tài)文明的立法目的，如《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定：“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！?而且，圍繞生態(tài)文明“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，上述修訂后的法律開展了體制改革、制度設(shè)計(jì)、機(jī)制創(chuàng)新和責(zé)任分配工作.
其次，以環(huán)境保護(hù)法律為依據(jù)的各類行動(dòng)計(jì)劃，如國務(wù)院于2013年9月發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，于2015年4月發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，于2016年5月發(fā)布的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，以及國務(wù)院辦公廳于2014年7月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法（試行）的通知》，也全面體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)和改革的要求。譬如，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》在開頭的“總體要求”部分提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，在結(jié)尾的段落提出“要切實(shí)處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系”，并且在措施部分具體闡述了結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境質(zhì)量管理、污染物減排、公眾參與和社會(huì)監(jiān)督、生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)等方面的措施安排，全面體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的要求。
不僅如此，全國人大于2016年3月通過的具有法律效力的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，也全面地體現(xiàn)了“五位一體”的要求。正在起草的《民法典總則》也通過“民法典的綠色化”措施體現(xiàn)了生態(tài)文明的建設(shè)要求。可以說，不僅是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律，還是其他相關(guān)的行政法律、民事法律和刑事法律，都正按照“五位一體”的要求，在法律精神、立法目的和法律規(guī)范上體現(xiàn)生態(tài)文明的要求。
作為我國的根本大法，憲法關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，目前只有第10條規(guī)定的土地產(chǎn)權(quán)和土地使用規(guī)定外，僅限于第9條規(guī)定的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，以及第26條規(guī)定的“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木”。
筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)把握法律所具有的前瞻性，放眼未來，立足于現(xiàn)在的條件和基礎(chǔ)，用發(fā)展的眼光和要求來評(píng)價(jià)這些規(guī)定，如有哪些不符合形勢，予以針對(duì)性地修改和完善。從這點(diǎn)看，無論是在憲法的“序言”中，還是其后的正文中，都缺乏生態(tài)文明建設(shè)的宣誓性闡述和原則性規(guī)定。由于缺乏憲法的規(guī)定，下位立法關(guān)于生態(tài)文明的闡釋和規(guī)定，無論是從邏輯推理、內(nèi)容的完整性還是從體系的銜接和協(xié)調(diào)上看，都是有缺憾的。因此，無論是從立意上還是具體規(guī)定上，都應(yīng)當(dāng)予以彌補(bǔ)。
我國是社會(huì)主義法治國家，按照中國特色社會(huì)主義法律體系的要求，只有憲法有了關(guān)于生態(tài)文明的思想闡述和原則性規(guī)定，我國的基本法律和其他法律、行政法規(guī)和規(guī)章、地方法規(guī)和規(guī)章、自治條例和單行條例等，才能一以貫之地繼承和發(fā)展生態(tài)文明思想，使生態(tài)文明建設(shè)真正從法律上進(jìn)入“五位一體”的格局，真正使生態(tài)文明的建設(shè)措施法制化、制度化和程序化，切切實(shí)實(shí)地融入每個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)和每個(gè)公民的生活中。
3 生態(tài)文明入憲是黨內(nèi)法規(guī)和國家立法全面銜接和協(xié)調(diào)的要求
有必要參考黨章關(guān)于生態(tài)文明的闡述，修改憲法，讓其對(duì)生態(tài)文明作出理論闡述和原則性規(guī)定，為全面銜接和協(xié)調(diào)生態(tài)文明體制改革的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)，全面銜接和協(xié)調(diào)生態(tài)文明體制改革的黨內(nèi)法規(guī)性文件和國家行政法規(guī)性文件，奠定完整的黨內(nèi)根本法規(guī)基礎(chǔ)和國家根本法基礎(chǔ)。
按照黨的十八屆四中全會(huì)的決定，黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)成為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容。為了發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在國家政治和社會(huì)生活中的作用，決定還強(qiáng)調(diào)注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接協(xié)調(diào)和互助是中國特色社會(huì)主義法治理論和實(shí)踐的重大突破。
2012年黨的十八大修改了《中國共產(chǎn)黨黨章》（以下簡稱黨章），“總綱”中提出“必須按照中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明。樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！卑凑拯h的十八屆四中全會(huì)決定的要求，“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴(yán)格遵行”。作為中國唯一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，其黨章關(guān)于生態(tài)文明的路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)的規(guī)定，按照黨的十八屆四中全會(huì)決定的要求，既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障。因此，黨章關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿伊⒎ㄌ貏e是首要地得到憲法的承認(rèn)和轉(zhuǎn)化。
黨的十八屆三中全會(huì)決定對(duì)生態(tài)文明體制改革作出了全面的部署。2013年，中共中央通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》。自此，中共中央與國務(wù)院或者中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了多部生態(tài)文明體制改革文件，開啟了黨內(nèi)法規(guī)和國家立法、黨內(nèi)法規(guī)性文件和國家行政法律文件銜接和協(xié)調(diào)的生動(dòng)實(shí)踐，以促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的制度化、規(guī)范化和程序化。
在建設(shè)和改革的總體部署方面，中共中央、國務(wù)院于2015年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》。目前，中共中央和國務(wù)院正在聯(lián)合制定生態(tài)建設(shè)評(píng)價(jià)考核辦法。在具體改革措施的設(shè)計(jì)和推進(jìn)方面，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2015年聯(lián)合發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》。為了落實(shí)中共中央和國務(wù)院改革文件的要求，國務(wù)院辦公廳于2015年發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，國家發(fā)改委、環(huán)境保護(hù)部等部委單獨(dú)或者聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于PPP、污水處理改革、“多規(guī)合一”等文件。
在環(huán)境司法方面，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，最高人民法院于2015年1月實(shí)施了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》；全國人大常委會(huì)于2015年7月通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，最高人民法院和最高人民檢察院也發(fā)布了落實(shí)該決定的司法解釋。
按照憲法規(guī)定，黨和政府的活動(dòng)必須符合其規(guī)定。中共中央與國務(wù)院或者中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳發(fā)布了多部改革文件。中共中央及其辦公廳參與聯(lián)合下發(fā)改革文件的黨內(nèi)最高規(guī)范依據(jù)，來源于黨章關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定。而國務(wù)院及其辦公廳下發(fā)改革文件或者參與聯(lián)合下發(fā)改革文件的國家最高法律依據(jù)，應(yīng)來源于憲法。
而憲法目前缺乏生態(tài)文明的直接闡述和系統(tǒng)性原則規(guī)定。為此，有必要參考黨章關(guān)于生態(tài)文明的闡述，修改憲法，讓其對(duì)生態(tài)文明作出理論闡述和原則性規(guī)定，為全面銜接和協(xié)調(diào)生態(tài)文明體制改革的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)、全面銜接和協(xié)調(diào)生態(tài)文明體制改革的黨內(nèi)法規(guī)性文件和國家行政法規(guī)性文件，奠定完整的黨內(nèi)根本法規(guī)基礎(chǔ)和國家根本法基礎(chǔ)。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長
來源：中國環(huán)境報(bào)
