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環(huán)保部門要嚴格依法行政，推進科學行政，實現(xiàn)效能行政，最大限度地統(tǒng)籌政府系統(tǒng)的公共資源以及全社會一切積極因素解決公共問題。協(xié)同共治的基本方式是協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同，關(guān)鍵是要推進參與、透明、協(xié)作。
對話人：國家行政學院公共管理教研部教授
宋世明
采訪人：本報記者黃婷婷
環(huán)保部門履職盡責的依據(jù)有哪些？
■相關(guān)法律、三定規(guī)定及責任清單。
中國環(huán)境報：職權(quán)法定應該是環(huán)保等行政部門履行職責的基本原則，您認為現(xiàn)行法律法規(guī)及相關(guān)文件對環(huán)保部門職責的界定是否足夠清晰？
宋世明：要想履職盡責，首先需要清楚環(huán)保部門的法定職責到底是什么。在依法治國、依法行政的今天，如果對法定職責不清楚，而從道德、倫理等其他角度探討，就會把問題說亂了。國家、省級及市縣級環(huán)保部門的職責是不同的，我們今天討論的履職盡責問題主要針對的是地方環(huán)保部門，特別是市級以下環(huán)保部門。
首先，要看《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)是否有清晰的界定?！董h(huán)境保護法》第十條規(guī)定，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。我認為，市縣兩級環(huán)保部門的職責主要是環(huán)境保護領(lǐng)域包括事前、事中、事后監(jiān)管在內(nèi)的監(jiān)管職責。
其次，要看各地“三定”規(guī)定對環(huán)保部門職責的界定?！叭ā币?guī)定指的是定機構(gòu)、定職能、定編制，地方政府對環(huán)保主管部門應該有非常清晰的“三定”規(guī)定。但是現(xiàn)實中，很多地方的“三定”規(guī)定往往是框架式、素描式的，對職責分工沒有特別明確的界定。
中國環(huán)境報：現(xiàn)在國家有關(guān)文件提出地方制定環(huán)保責任清單，實踐中一些地方對此也有相關(guān)探索，這是否是推動相關(guān)部門履行環(huán)保職責的有效做法？
宋世明：環(huán)境保護責任是個系統(tǒng)的責任體系，必須明確界定同級黨委政府、環(huán)保部門及其他部門的環(huán)保責任，這就需要一張環(huán)保責任清單予以規(guī)定并對社會發(fā)布。實際上，環(huán)保責任清單也帶有“職權(quán)法定”的色彩。雖然不是法律文件，卻是在既定法律框架下主要利益相關(guān)方達成的責任分配共識。
對于法律確定、“三定”規(guī)定確定、責任清單確定的職責，市級以下環(huán)保部門絕不能左顧而言他，而是要敢于擔當，將自己的分內(nèi)職責承擔到底，履行自己的環(huán)境保護使命。
地方政府環(huán)保責任與環(huán)保部門監(jiān)管責任有何關(guān)系？
■環(huán)保部門的監(jiān)督管理責任只是環(huán)境保護責任的一個方面，相當于責任體系大圓里的一個小圓。
中國環(huán)境報：按照法律和相關(guān)規(guī)定，地方政府對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責，環(huán)保及其他相關(guān)部門負責具體的監(jiān)督管理工作，這在理論上是兩個層面的問題。但是現(xiàn)實中，一些公眾甚至地方政府自身認為環(huán)境質(zhì)量上不去就是環(huán)保部門的責任。您對此怎么看？
宋世明：首先，要清楚環(huán)境保護責任與監(jiān)督管理責任的區(qū)別。二者具備有機聯(lián)系但是并不相同。環(huán)境保護責任特別廣泛，是一個涉及多個責任主體的責任體系。而環(huán)保部門的監(jiān)督管理責任只是環(huán)境保護責任其中一個方面，一個不可替代的方面，相當于責任體系大圓里面的一個小圓。
一方面，要明確地方黨委政府對環(huán)境質(zhì)量負總體責任（總責）。2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善發(fā)展成果考核評價體系，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標的權(quán)重；全面正確履行政府職能，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。2015年7月1日中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十四次會議首次提出，環(huán)境保護實行“黨政同責”。2014年4月24日修訂的《環(huán)境保護法》第六條和第二十八條明確規(guī)定：“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。” “未達到國家環(huán)境質(zhì)量標準的重點區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應當制定限制達標規(guī)劃，并采取措施按期達標?！倍鴱淖坟煹慕嵌葋砜矗?015年8月20日印發(fā)的《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》第三條明確提出，“地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，黨委和政府主要領(lǐng)導成員承擔主要責任，其他有關(guān)領(lǐng)導成員在職責范圍內(nèi)承擔相應責任”。當然，2006年1月1日開始實施的《公務(wù)員法》第八十二條也規(guī)定，“領(lǐng)導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領(lǐng)導責任的，應當引咎辭去領(lǐng)導職務(wù)”。此處的領(lǐng)導成員，當然包括市、縣黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導成員。
另一方面，要明確相關(guān)部門的環(huán)保職責。環(huán)境污染涉及的面很廣，除了環(huán)保部門之外，其他一些部門也負有相應的職責。如2016年開始實施的《大氣污染防治法》第六十八條規(guī)定，“住房城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、交通運輸、國土資源等有關(guān)部門應當根據(jù)本級人民政府確定的職責，做好揚塵污染防治工作”。
除此之外，還必須明確，應落實生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境保護主體責任?！董h(huán)境保護法》第六條第二款規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任”。建立生態(tài)環(huán)境損害責任制度就是為了更好地使生產(chǎn)經(jīng)營者承擔環(huán)境保護主體責任。在面對污染事故、污染圍城等問題時，我們在追究相關(guān)部門、領(lǐng)導責任的時候，要清醒地認識到，企業(yè)才是造成污染的直接責任主體，而當今許多企業(yè)并沒有履行好自身的環(huán)保主體責任。
其次，要清楚公眾邏輯與依法行政邏輯的區(qū)別。對于公眾來說，更注重環(huán)境質(zhì)量有沒有提升，并不注重到底是哪些部門來履行環(huán)保責任。這是公眾的邏輯，是沒有問題的。但是從依法行政的角度來說，必須分清楚各部門的職責到底是什么，才能推動各部門履職盡責。
中國環(huán)境報：如果一個地方污染嚴重，污染圍城現(xiàn)象突出，環(huán)境質(zhì)量自然也就提升不了，那么到底應該追究地方黨委政府的責任還是環(huán)保及相關(guān)部門的責任？地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責的責任與環(huán)保部門對環(huán)保工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的責任究竟應該怎樣區(qū)分？
宋世明：如果一個地方污染嚴重，污染圍城現(xiàn)象突出，究竟應該追究誰的責任？前面引述的法律、法規(guī)條文已經(jīng)說清楚了。我個人的觀點是，既不能“割發(fā)代首”，也不能“割首代發(fā)”。既不能縱容一級政府主要領(lǐng)導人“找人替過”，也不能袒護環(huán)保部門把環(huán)保責任推卸得一干二凈。個人認為，對一級黨委政府主要負責人來說，有效平衡協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護才是真本事；而對于環(huán)保部門來說，依法行政、科學行政、效能行政才是真本事。
怎樣推進環(huán)保部門履職盡責？
■環(huán)保部門要嚴格依法行政，推進科學行政，實現(xiàn)效能行政。
中國環(huán)境報：怎樣才能真正推進環(huán)保部門履職盡責？
宋世明：環(huán)保部門履職盡責，要從以下3個層面扎實推進。
首先，要嚴格依法行政。我國正在全面推進依法治國，依法行政是依法治國的關(guān)鍵。要完善相關(guān)法律、法規(guī)、制度，明確環(huán)保部門的法定職權(quán)與法定職責。環(huán)保部門要遵循“法無授權(quán)不可為、法有規(guī)定必須為”的原則，落實監(jiān)管責任。
其次，要推進科學行政。一是責任配置科學化。落實生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境保護主體責任。同時，落實監(jiān)管者的責任。在實踐中環(huán)保部門往往對企業(yè)監(jiān)管很嚴格，處罰也很重。但是有的企業(yè)就是依然不改，我行我素。這里面的原因有很多，但要認識到這未必是監(jiān)管者的責任。要督促企業(yè)建立自我報告制度，加強行業(yè)自律。
二是監(jiān)管體制科學化。要優(yōu)化監(jiān)管職權(quán)、監(jiān)管資源、監(jiān)管隊伍，只有這樣，環(huán)保部門才能擔當起事前、事中、事后監(jiān)管的職責。近日出臺的省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，就是對監(jiān)管職權(quán)、資源和隊伍的一種優(yōu)化。
三是監(jiān)管方式科學化。從現(xiàn)代市場監(jiān)管的角度來看，要抓住“兩頭”、突出中間。監(jiān)管者、市場主體、監(jiān)管方式是現(xiàn)代市場監(jiān)管體系的三大基本要素，監(jiān)管方式是聯(lián)結(jié)監(jiān)管者與市場主體的紐帶。在一些地方，往往一提到監(jiān)管就是加大執(zhí)法力度、加大處罰力度，往往效果并不好。
第三，要實現(xiàn)效能行政。行政部門開展工作的根本目的是滿足公眾的訴求。對于公眾來說，不管你的行政方式是不是依法、科學，最主要看的是結(jié)果，是效能，是主觀感受，比如天是不是更藍、水是不是更清。一旦總體效果不好，就要求進行責任追究。因此，一切環(huán)保工作都要立足于改善環(huán)境質(zhì)量，提升公眾的滿意度。
總之，環(huán)保部門要運用現(xiàn)代治理思路，實施現(xiàn)代治理方略，發(fā)揮四兩撥千斤的作用。
中國環(huán)境報：您剛才提到，加大執(zhí)法力度、加大處罰力度并不是監(jiān)管的全部，而應注重監(jiān)管方式科學化。那么，您認為監(jiān)管方式科學化的關(guān)鍵是什么？
宋世明：我認為，監(jiān)管方式科學化最關(guān)鍵的就是推進協(xié)同共治，即最大限度地統(tǒng)籌政府系統(tǒng)的公共資源以及全社會一切積極因素解決公共問題，政府在制度上做出相應的設(shè)計和安排。多元主體的良性互動是協(xié)同共治的核心，簡約治理是協(xié)同共治的本質(zhì)。協(xié)同共治的基本方式是協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同，關(guān)鍵是要推進參與、透明、協(xié)作。
參與，就是要積極推動公眾參與，其中公益訴訟是一個很好的辦法。我們知道，地方政府要實現(xiàn)綠色發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展，一手要托住公眾合法利益，一手要托住資本合法利益，公眾合法利益和資本合法利益有時是彼此沖突的，而政府對兩方面利益都要統(tǒng)籌兼顧到。在這種情況下，推進公眾參與特別是公益訴訟，就可以較好地協(xié)調(diào)二者的關(guān)系。作為環(huán)保部門，要積極推動公益訴訟制度的發(fā)展。其實《環(huán)境保護法》第五十八條擴大了提起公益訴訟的主體?！皩ξ廴经h(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會組織，和專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織，可以向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理”。除了公益訴訟之外，比較有效的制度安排還包括鼓勵企業(yè)內(nèi)部人舉報的“吹哨人”制度、鼓勵廣大公眾運用移動客戶端進行舉報監(jiān)督的制度等。從國外實踐來看，最有震懾力的是集體訴訟制度。
透明，就是要實現(xiàn)環(huán)境信息公開，特別是大數(shù)據(jù)的公開，這樣做有利于地方政府落實環(huán)境保護責任。舉個例子，相鄰的兩個縣地理位置、資源稟賦差不多，其中A縣環(huán)境優(yōu)美，百姓很滿意；B縣環(huán)境污染嚴重，超標企業(yè)眾多。原因是什么？環(huán)境治理力度不一樣。如果能實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的公開、共享，就能倒逼地方政府落實環(huán)保責任，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。數(shù)據(jù)公開的目的是建立開放政府，試圖在大數(shù)據(jù)時代尋求政府、資本、公民三大利益相關(guān)者的最大公約數(shù)。公民對大數(shù)據(jù)的運用，可以促進政府更加負責；同時，環(huán)保人員通過公布執(zhí)法數(shù)據(jù)，有助于獲得公眾理解，尋求公眾支持。
協(xié)作，就是要加強協(xié)商和溝通。比如我們前面提到建立環(huán)保責任清單制度，從消極的角度看，可以分清各部門的職責，免于被錯誤追責。從積極的角度看，環(huán)保部門要有積極主動的心態(tài)，多與地方黨委政府、相關(guān)部門溝通交流，加強協(xié)作，共同完成環(huán)境保護目標任務(wù)。
監(jiān)管方式科學化的核心就是參與、透明和協(xié)作。在具體方式上，還可借鑒美國等國家的經(jīng)驗，運用信用監(jiān)管、風險監(jiān)管、雙隨機抽查等現(xiàn)代監(jiān)管方式。
中國環(huán)境報：在我國，監(jiān)察部門負有行政效能監(jiān)察的職責。在地方，一些行政部門開始運用第三方（社會組織）評估等辦法對行政效能進行評估。是否需要建立和完善評估履職盡責的指標體系？
宋世明：建立指標體系對行政部門履職盡責情況進行評估和考核，是可行的，也是必要的。但是對于環(huán)境保護而言，環(huán)境問題解決得如何、霧霾天氣是少還是多，就能比較直觀地反映出環(huán)保職責履行得怎么樣。因此，在當前的環(huán)境形勢下，當務(wù)之急不是建立一個復雜的評估體系，而是要樹立現(xiàn)代治理理念，建立現(xiàn)代治理體系，想方設(shè)法實現(xiàn)環(huán)境保護的目標，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。
還要強調(diào)的是，地方政府樹立綠色發(fā)展的理念，不僅要體現(xiàn)在口號上，更要體現(xiàn)在行動上。朱熹有言，“大本不立,小規(guī)不正,刮落枝葉,栽培根本”。這個根本就是地方政府踐行的發(fā)展理念。如果各地都能實現(xiàn)發(fā)展方式綠色化，環(huán)境問題也就相對容易解決了，環(huán)保部門履職盡責也會更加順利。
來源：中國環(huán)境報
