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張承惠
當(dāng)前，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為中國的戰(zhàn)略重點(diǎn)，綠色金融則成為綠色經(jīng)濟(jì)的重要支柱。G20杭州峰會(huì)上，中國將綠色金融列入重點(diǎn)討論議題，體現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)向綠色低碳可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)型的決心，也向全球彰顯了中國為落實(shí)《巴黎協(xié)議》目標(biāo)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)氣候、環(huán)境方面全球合作的決心和努力。目前，中國的綠色信貸、綠色保險(xiǎn)取得的成就得到國際社會(huì)的認(rèn)可。在綠色證券方面，中國已成為全球最大的綠色債券市場。僅今年前7個(gè)月，綠色債券發(fā)行已達(dá)1200億元人民幣，占全球同期發(fā)行綠色債券的40%左右。綠色企業(yè)上市融資和再融資通道建設(shè)、綠色引導(dǎo)基金等工作也在穩(wěn)步推進(jìn)中。
盡管近年來中國綠色金融實(shí)踐已經(jīng)取得不小成就，但建設(shè)綠色金融服務(wù)體系仍然任重道遠(yuǎn)。由于綠色發(fā)展項(xiàng)目普遍存在前期投入大、收益期長且收益不確定、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，市場環(huán)境也存在一些問題，下一步推進(jìn)綠色金融應(yīng)注意建立激勵(lì)約束機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和配套機(jī)制。
目前中國綠色金融的發(fā)展更多源自行政性推動(dòng)而非市場主體的主動(dòng)行為，企業(yè)對綠色金融的有效需求不足，而“兩高一資”企業(yè)因高利潤和高回報(bào)對商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)仍頗具吸引力。
要盡快在金融監(jiān)管部門之間、金融監(jiān)管部門與政府行政管理部門之間建立有效的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，使綠色金融理念在政府層面被廣泛認(rèn)識(shí)和推行，確保綠色金融政策的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。
綠色金融通過金融政策和產(chǎn)品、服務(wù)創(chuàng)新形成新的金融發(fā)展范式，將綠水青山的隱性收益和污染的隱性成本顯性化，重構(gòu)資金的價(jià)格形成機(jī)制，通過政策和市場信號(hào)降低自然資源和碳密集型投資的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，改變金融主體的行為偏好。
1 激勵(lì)約束機(jī)制是綠色金融發(fā)展的動(dòng)力之源
綠色金融是為綠色投資和可持續(xù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，如果實(shí)體經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的動(dòng)力不強(qiáng)，綠色投資項(xiàng)目不多，綠色金融也無從談起。換言之，金融是“綠色”還是“灰色”，“褐色”甚至“黑色”，不僅取決于金融家的理念和行為，更取決于金融的服務(wù)對象。由于過去幾十年傳統(tǒng)發(fā)展模式之下形成的“重增長、輕環(huán)?！钡男袨榉绞皆诮裉烊杂幸欢☉T性，需要調(diào)整政府特別是地方政府的行為方式，建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，鼓勵(lì)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)懲破壞環(huán)境的活動(dòng)。目前我國已制定頒布了環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件，形成了比較完整的環(huán)境保護(hù)政策體系。但是現(xiàn)有法律文件之間存在著一定程度的機(jī)構(gòu)重復(fù)和職權(quán)交叉，政府相關(guān)部門關(guān)系不明，甚至不同立法文件之間內(nèi)容矛盾。導(dǎo)致具體實(shí)施過程中相關(guān)規(guī)定被不斷弱化，執(zhí)行和監(jiān)管不力，客觀上降低了環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，難以對破壞環(huán)境的行為形成強(qiáng)有力的外部約束，制約了綠色金融的發(fā)展。
立法層次低也在相當(dāng)程度上影響了法律和監(jiān)管制度的效力。例如，綠色保險(xiǎn)中，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的主要依據(jù)僅是環(huán)境保護(hù)部和中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的兩份部門規(guī)章。排放權(quán)市場的相關(guān)法律也存在類似問題。由于未能通過法律、政策和體制安排，將市場價(jià)格體系下綠色項(xiàng)目的正外部性和污染投資的負(fù)外部性顯性化，導(dǎo)致地方政府和企業(yè)缺少減少排放、治理污染的動(dòng)力，加大了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。
此外，中央政府和地方政府之間、政府與市場之間的利益關(guān)系存在的背離和偏差也在相當(dāng)程度上制約了綠色金融的發(fā)展。在中央政府的考核壓力下，地方政府的行為具有矛盾性：一方面，有綠色發(fā)展和改善環(huán)境的迫切需要；另一方面，為維持一定的經(jīng)濟(jì)增速，又存在容忍破壞環(huán)境嚴(yán)重但稅收貢獻(xiàn)大的產(chǎn)業(yè)的動(dòng)機(jī)。表現(xiàn)在行動(dòng)上，就是一方面積極發(fā)展新興綠色產(chǎn)業(yè)，另一方面對現(xiàn)有企業(yè)的環(huán)境污染監(jiān)督力度往往不夠。目前中國綠色金融的發(fā)展更多源自行政性推動(dòng)而非市場主體的主動(dòng)行為，企業(yè)對綠色金融的有效需求不足，而“兩高一資”企業(yè)因高利潤和高回報(bào)對商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)仍頗具吸引力。
國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)均證明，綠色金融發(fā)展的主要障礙并非缺少資金，而是企業(yè)、投資者和金融機(jī)構(gòu)沒有動(dòng)力和行為沒有受到有效約束。針對上述問題，要推動(dòng)綠色金融立法，以法律的形式確立綠色金融制度，在投融資領(lǐng)域加強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。為此，需要在對《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律進(jìn)行修改時(shí)，加入“綠色”元素。要進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，明確并加大環(huán)境污染者的法律責(zé)任。按照民事責(zé)任為主，刑事、行政責(zé)任為輔的原則，強(qiáng)化有關(guān)責(zé)任部門的執(zhí)法權(quán)力，加大環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法力度，激發(fā)企業(yè)保護(hù)環(huán)境和減少污染的內(nèi)在動(dòng)力。強(qiáng)化監(jiān)管約束，培育環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。例如要求上市公司提交環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告或在年報(bào)中加入有關(guān)環(huán)保的披露內(nèi)容，要求金融機(jī)構(gòu)提交可持續(xù)發(fā)展報(bào)告、對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行壓力測試等。
從動(dòng)力角度看，實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的價(jià)格信號(hào)扭曲是影響綠色金融發(fā)展的重要因素。為此，要通過財(cái)政性措施對綠色發(fā)展加以激勵(lì)。包括：在政府采購時(shí)有意識(shí)選擇綠色產(chǎn)品或秉持綠色發(fā)展理念的企業(yè)的產(chǎn)品；要求國有金融機(jī)構(gòu)更多地開發(fā)和銷售綠色金融產(chǎn)品等。通過金融政策支持和引導(dǎo)綠色發(fā)展。這些政策在不同的金融行業(yè)可能有著不同的特點(diǎn)。例如，對銀行業(yè)，主要通過信貸政策和監(jiān)管政策促進(jìn)綠色信貸；對證券業(yè)，主要通過投資政策和上市公司信息披露要求引導(dǎo)股票上市和交易活動(dòng)，發(fā)展綠色債券市場；對保險(xiǎn)業(yè)，主要通過強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制來引導(dǎo)綠色保險(xiǎn)的發(fā)展。在貨幣政策方面，可以將存款準(zhǔn)備金率、利率、SLO（短期流動(dòng)性調(diào)節(jié)工具）、SLF（常設(shè)借貸便利）等常規(guī)貨幣政策工具與綠色金融掛鉤，制定專門的“支綠”再貸款政策等。
2 協(xié)調(diào)機(jī)制是發(fā)展綠色金融的有力保障
雖然我國已經(jīng)明確了綠色發(fā)展的國家戰(zhàn)略，但由于缺少綠色金融戰(zhàn)略實(shí)施的頂層設(shè)計(jì)和具體規(guī)則，部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制仍不完善。這使得這一戰(zhàn)略難以在金融政策的制定過程中得到完整有效的落實(shí)，綠色金融發(fā)展的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)層面尚未有效銜接。例如，政府產(chǎn)業(yè)部門、環(huán)境管理部門和金融監(jiān)管部門之間、政府與金融機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的信息溝通機(jī)制。銀行關(guān)于綠色信貸的披露信息缺乏一致、清晰的口徑，導(dǎo)致數(shù)據(jù)缺乏可比性。上市公司關(guān)于主要污染物排放情況、治理措施及效果等重要信息的披露僅針對IPO環(huán)節(jié)，信息公開嚴(yán)重不足。排放權(quán)市場上，監(jiān)測、報(bào)告和核證體系尚未建立，市場體制尚不完善，排放權(quán)交易制度的設(shè)計(jì)能力尚不足。
針對以上問題，要盡快在金融監(jiān)管部門之間、金融監(jiān)管部門與政府行政管理部門之間建立有效的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，使綠色金融理念在政府層面被廣泛認(rèn)識(shí)和推行，確保綠色金融政策的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。同時(shí)，應(yīng)加大對地方政府政績評估中環(huán)境因素的權(quán)重，促使地方政府以及地方性金融機(jī)構(gòu)支持和推進(jìn)綠色金融的發(fā)展。構(gòu)建工業(yè)管理部門、環(huán)保部門與金融監(jiān)管部門的雙向信息溝通與共享平臺(tái)，及時(shí)溝通有關(guān)環(huán)境保護(hù)的技術(shù)信息、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及違法違規(guī)處置情況。中央政府和地方政府均應(yīng)建立與第三方機(jī)構(gòu)的協(xié)作機(jī)制，充分借助社會(huì)監(jiān)督、社會(huì)評估的力量，及時(shí)反饋執(zhí)法和政策落實(shí)情況，提高政府工作效率。
3 配套機(jī)制是發(fā)展綠色金融的重要支撐
究其本質(zhì)，綠色金融是在政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)下，通過包括貸款、基金、債券等金融服務(wù)，將社會(huì)資金引導(dǎo)到支持環(huán)保、節(jié)能、清潔能源等綠色產(chǎn)業(yè)的一系列制度安排。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理分析，綠色金融通過金融政策和產(chǎn)品、服務(wù)創(chuàng)新形成新的金融發(fā)展范式，將綠水青山的隱性收益和污染的隱性成本顯性化，重構(gòu)資金的價(jià)格形成機(jī)制，通過政策和市場信號(hào)降低自然資源和碳密集型投資的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，改變金融主體的行為偏好。但是，綠色金融項(xiàng)目通常技術(shù)較為復(fù)雜，難以全面準(zhǔn)確揭示項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)和專業(yè)投資人因技術(shù)領(lǐng)域的識(shí)別能力欠缺，影響了綠色金融的發(fā)展。例如，目前綠色保險(xiǎn)的關(guān)鍵配套制度之一環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)評估制度就因人力、物力、資源不足，缺少專門的環(huán)境污染損害鑒定評估機(jī)構(gòu)等因素而難以落實(shí)。
上述問題，需要通過發(fā)展綠色金融的服務(wù)體系來解決。為此，要著手解決綠色投資外部性的計(jì)量問題，如碳排放權(quán)、排污權(quán)的產(chǎn)權(quán)如何有效界定、環(huán)保項(xiàng)目投資所產(chǎn)生的外部效益如何收費(fèi)等。通過政策設(shè)計(jì)和體制安排，將綠色項(xiàng)目的正外部性和污染投資的負(fù)外部性顯性化，為綠色金融發(fā)展提供足夠的市場激勵(lì)?？梢杂谜徺I服務(wù)的方式，建立公益性的環(huán)境成本信息系統(tǒng)，打通目前缺乏項(xiàng)目環(huán)境成本信息和分析能力的瓶頸，為決策者和全社會(huì)投資者提供依據(jù)?？蓞⒖甲匀毁Y本負(fù)債概念，將大氣污染排放、水污染、垃圾生成等造成的環(huán)境成本盡可能量化，評估未被當(dāng)前市場價(jià)格所反映的外部性規(guī)模。要充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的作用，支持綠色金融評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展。引導(dǎo)現(xiàn)有專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、咨詢公司等，開展綠色金融相關(guān)業(yè)務(wù)，加快培育和完善獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)。建立綠色評級(jí)體系，盡快進(jìn)行綠色評級(jí)試點(diǎn)。研究綠色因素對各級(jí)政府和企業(yè)評級(jí)的影響路徑、影響程度等，合理確定評級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與方法。建立專業(yè)人才、中介市場及服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃。建立規(guī)范高效的交易市場，完善二級(jí)流轉(zhuǎn)市場，提升對綠色金融服務(wù)的支持效率。
就綠色金融的內(nèi)涵而言，不僅金融機(jī)構(gòu)的投融資活動(dòng)要“綠化”，即決策時(shí)要充分考慮環(huán)境因素，減少乃至停止對污染項(xiàng)目的支持，加強(qiáng)對治理環(huán)境項(xiàng)目的扶持，而且要綜合考量社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、治理風(fēng)險(xiǎn)等因素，調(diào)整企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、投資人的實(shí)際運(yùn)營活動(dòng)和政府的行為方式，使之成為一個(gè)整體框架。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長
來源：中國環(huán)境報(bào)
