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常紀(jì)文
為了改革環(huán)境保護(hù)監(jiān)管事權(quán)的分配，形成適應(yīng)新形勢新任務(wù)的監(jiān)管體系，提高環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察和監(jiān)管的能力，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，克服地方保護(hù)主義和形式主義，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年9月印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“意見”），對各方面關(guān)注的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)作出了工作部署。此次改革試點(diǎn)涉及面廣，受到各方面關(guān)注。縱觀“意見”全文，結(jié)合2015年8月以來中央在環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境督察、環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)等方面的改革部署，可以發(fā)現(xiàn)，此次改革試點(diǎn)，體現(xiàn)了國家環(huán)境治理思路的3個重大發(fā)展。
按照環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”的思路開展體制重構(gòu)，有利于落實(shí)地方各級黨委和政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，克服政府在環(huán)境保護(hù)方面單打獨(dú)斗的局限。
優(yōu)化監(jiān)管體制和方法，夯實(shí)各方責(zé)任，為環(huán)境評價(jià)考核、環(huán)保督察、離任審計(jì)、黨政同責(zé)的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的體制和方法基礎(chǔ)，有利于克服環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的形式主義。
環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察4個事權(quán)在統(tǒng)一之下分置，有利于克服管理隨意、數(shù)據(jù)造假、執(zhí)法護(hù)短、監(jiān)察無力等現(xiàn)象，保證環(huán)境監(jiān)督管理的科學(xué)性、公正性和有效性。
1 按照環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”的思路開展體制重構(gòu)
按照環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”的思路開展體制重構(gòu)，有利于落實(shí)地方各級黨委和政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，克服政府在環(huán)境保護(hù)方面單打獨(dú)斗的局限。
首先，以前的事權(quán)改革，一般只涉及政府，不涉及地方黨委。即使涉及，往往也是強(qiáng)調(diào)組織領(lǐng)導(dǎo)和重視。而此次的改革文件，以環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)為總體思路，對地方黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員的環(huán)境保護(hù)責(zé)任作了具體規(guī)定，如“地方各級環(huán)保部門應(yīng)為屬地黨委和政府履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任提供支持”；“落實(shí)地方黨委和政府對生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)的要求。試點(diǎn)省份要進(jìn)一步強(qiáng)化地方各級黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員主要責(zé)任，完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度，把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評價(jià)的重要內(nèi)容。建立和實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法活動、插手具體環(huán)境保護(hù)案件查處的責(zé)任追究制度，支持環(huán)保部門依法依規(guī)履職盡責(zé)”；“地方黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)。建立健全職責(zé)明晰、分工合理的環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，推動落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。對失職失責(zé)的，嚴(yán)肅追究責(zé)任”。這些改革措施，有利于倒逼地方黨委和政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管，形成環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，加大對環(huán)境違法行為的打擊力度。
其次，規(guī)定了地方黨委和政府對本次垂改的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和支持責(zé)任。如 “試點(diǎn)省份黨委和政府對環(huán)保垂直管理制度改革試點(diǎn)工作負(fù)總責(zé)，成立相關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。試點(diǎn)省份黨委要把握改革方向，研究解決改革中的重大問題”；“鼓勵市級黨委和政府在全市域范圍內(nèi)按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性實(shí)施統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，整合設(shè)置跨市轄區(qū)的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)”。這種設(shè)計(jì)突出了地方黨委統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境保護(hù)工作的作用，與中國政治體制運(yùn)行格局相適應(yīng)，抓住了改革措施落地的“牛鼻子”。
2 優(yōu)化監(jiān)管體制和方法，夯實(shí)各方責(zé)任
優(yōu)化監(jiān)管體制和方法，夯實(shí)各方責(zé)任，為環(huán)境評價(jià)考核、環(huán)保督察、離任審計(jì)、黨政同責(zé)的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的體制和方法基礎(chǔ)，有利于克服環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的形式主義。
一些學(xué)者質(zhì)疑，此前中央下發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》等涉及環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制改革文件，其目的就是克服環(huán)境保護(hù)的形式主義，為何此次還要開展省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革？
筆者認(rèn)為，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的目的是規(guī)定責(zé)任追究的情形，明確責(zé)任追究的程序，督促地方黨委、政府和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部忠實(shí)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)；《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》的目的是明確督察主體，健全督察程序，督促地方各級黨委和政府落實(shí)生態(tài)文明改革部署，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域空間優(yōu)化；《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》的目的是審計(jì)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)是否落到實(shí)處，對造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)肅追責(zé)；《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》的目的是督促地方黨委和政府平衡好經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，加強(qiáng)制度建設(shè)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，加大環(huán)境保護(hù)投入，嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，提升監(jiān)管監(jiān)察監(jiān)測能力，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。但是，對于地方黨委和政府與環(huán)境保護(hù)工作的關(guān)系，對于地方各級環(huán)境保護(hù)部門相互間的職責(zé)關(guān)系，對于管理、執(zhí)法、監(jiān)察、監(jiān)測的職責(zé)定位和協(xié)調(diào)，上述文件卻缺乏規(guī)定。
此次“意見”的發(fā)布，為評價(jià)考核、環(huán)保督察、離任審計(jì)、黨政同責(zé)制度的實(shí)施奠定了監(jiān)管體制和監(jiān)管方法基礎(chǔ)，正是彌補(bǔ)了上述不足。從“意見”的內(nèi)容來看，它規(guī)定了調(diào)整市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察工作、調(diào)整環(huán)境監(jiān)測管理體制、加強(qiáng)市縣環(huán)境執(zhí)法工作、加強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)、加強(qiáng)環(huán)保能力建設(shè)、加強(qiáng)黨組織建設(shè)、加強(qiáng)跨區(qū)域及跨流域環(huán)境管理、建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)化環(huán)保部門與相關(guān)部門協(xié)作、實(shí)施環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法信息共享、穩(wěn)妥開展人員劃轉(zhuǎn)、妥善處理資產(chǎn)債務(wù)、調(diào)整經(jīng)費(fèi)保障渠道等環(huán)境監(jiān)管事權(quán)劃分的全部事項(xiàng)，目的是厘清職責(zé)，理順關(guān)系，改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護(hù)管理體制，切實(shí)落實(shí)對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，為生態(tài)文明制度和機(jī)制的改革和運(yùn)行提供堅(jiān)強(qiáng)的體制保障?？梢?，“意見”的發(fā)布彌補(bǔ)了目前環(huán)境監(jiān)管體制改革流域的空白，有利于克服環(huán)境保護(hù)的形式主義。
3 環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察4個事權(quán)在統(tǒng)一之下分置
環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察4個事權(quán)在統(tǒng)一之下分置，有利于克服管理隨意、數(shù)據(jù)造假、執(zhí)法護(hù)短、監(jiān)察無力等現(xiàn)象，保證環(huán)境監(jiān)督管理的科學(xué)性、公正性和有效性。
在環(huán)境管理事權(quán)方面，此次改革將縣級環(huán)保部門現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)許可等職能上交市級環(huán)保部門，在市級環(huán)保部門授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)部分環(huán)境保護(hù)許可具體工作。這意味著，縣級環(huán)境保護(hù)部門承擔(dān)的環(huán)境影響評價(jià)、許可證頒發(fā)等涉及項(xiàng)目審批的環(huán)境行政許可工作，將上收至市級環(huán)保部門。這種上收事權(quán)的改革，會預(yù)防一些小、散污染企業(yè)上馬。
在環(huán)境監(jiān)測事權(quán)方面，此次改革規(guī)定，省級和各市縣的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查評價(jià)和考核工作由省級環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，實(shí)行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量省級監(jiān)測、考核。現(xiàn)有市級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)調(diào)整為省級環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，由省級環(huán)保部門直接管理，人員和工作經(jīng)費(fèi)由省級承擔(dān)；領(lǐng)導(dǎo)班子成員由省級環(huán)保廳（局）任免。這項(xiàng)改革可以保證環(huán)境監(jiān)測工作不受市縣人民政府行政力量的干擾，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性，更可以保證以監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)的自然資產(chǎn)離任審計(jì)制度、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制度和環(huán)境保護(hù)督察制度的落實(shí)。
在環(huán)境執(zhí)法事權(quán)方面，此次改革將環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移，把縣級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)，由市級環(huán)保局直接管理；市級環(huán)保局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內(nèi)縣級環(huán)境執(zhí)法力量，由市級承擔(dān)人員和工作經(jīng)費(fèi)；縣級環(huán)保部門強(qiáng)化現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法，實(shí)施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制，強(qiáng)化屬地環(huán)境執(zhí)法，有利于縣級環(huán)境保護(hù)部門揚(yáng)長避短，集中力量開展執(zhí)法。如為防止執(zhí)法人員腐敗，建議借鑒北京市昌平區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法分隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)，建立縣級環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員區(qū)域輪崗制度。
在環(huán)境監(jiān)察事權(quán)方面，此次改革將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察。監(jiān)察結(jié)果，包括市縣黨委和政府的環(huán)境保護(hù)履職情況，由省級環(huán)保部門向省級黨委和政府報(bào)告。這種改革授權(quán)，使省級環(huán)境保護(hù)部門獲得了開展環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管的法寶?？梢?，環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察4個事權(quán)各自獨(dú)立設(shè)置，但是最終統(tǒng)一于省級環(huán)境保護(hù)部門，有利于防止市縣環(huán)境保護(hù)的地方保護(hù)主義和形式主義。
按照國家環(huán)境治理思路的上述3個重大改革思路，“意見”針對省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級黨委和政府，針對監(jiān)測、管理、執(zhí)法、督察等環(huán)境監(jiān)管事權(quán)，設(shè)計(jì)了配套的事權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)改革、體制銜接、人員安置、經(jīng)費(fèi)保障等措施，體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性、配套性和實(shí)施的可行性。這項(xiàng)改革試點(diǎn)在推進(jìn)過程中，可能會遇到這樣或者那樣的問題，但只要堅(jiān)定信心，建立黨委、政府和黨政各部門的權(quán)力清單，加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)之間和各部門之間的職責(zé)銜接和配合，創(chuàng)新和完善制度和機(jī)制，就有利于解決我國轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)環(huán)境監(jiān)管難題。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長
來源：中國環(huán)境報(bào)
