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趙建軍 薄海
中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。
目前已有河北、上海、江蘇等12個省市提出了垂直管理制度改革試點申請，此項工作力爭2017年6月底前完成，到“十三五”末全國省以下環(huán)保部門將按照新制度運行。
垂直管理制度改革是從變革環(huán)境治理基礎制度入手，解決制約環(huán)境保護的體制機制障礙，標本兼治加大綜合治理力度，推動環(huán)境質(zhì)量改善。
1 垂直管理試點改革的重大意義
根據(jù)《意見》規(guī)定，此次垂改主要有以下幾方面的重大改革：一是市、縣環(huán)保部門職能上收。市、縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能將由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。現(xiàn)有的市級環(huán)境監(jiān)測機構將調(diào)整為省級環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測機構，由省級環(huán)保部門直接管理，人員和工作經(jīng)費均由省級承擔。二是取消屬地管理。市級環(huán)保局將改變之前的屬地管理，實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，雖然仍為市級政府工作部門，但主要領導均由省級環(huán)保廳（局）提名、審批和任免。而縣級環(huán)保局將直接調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，其人財物及領導班子成員均由市級環(huán)保局直管。三是強化地方政府的環(huán)境保護責任?！兑庖姟分赋觯圏c省份要進一步強化地方各級黨委和政府環(huán)境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任，完善領導干部目標責任考核制度，把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內(nèi)容。
簡言之，垂直管理制度改革之后，環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法將呈現(xiàn)省級部門權力擴大、市縣執(zhí)法重心下移、人事任免權力調(diào)整、地方環(huán)保責任增強等重大變化。此次垂直管理制度改革嵌入于整個生態(tài)文明體制改革的大系統(tǒng)之中，與各項生態(tài)文明制度的重大改革一脈相承，是推進生態(tài)文明制度建設的一個有力舉措。同時，垂直管理制度改革還涉及基層環(huán)保機構體制、機構、人員的變革，以及監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法、許可等制度的重構，是對地方環(huán)境保護管理體制進行的一項完整性、協(xié)同性、綜合性的基礎變革。垂直管理制度改革將有力推動地方環(huán)境管理體制創(chuàng)新、明晰職責、完善制度、配套政策，對于環(huán)境管理整體效能的提升有極大的促進作用。此次垂直管理制度改革被視為我國環(huán)境治理體制改革的破冰之舉，是生態(tài)文明制度建設的大背景下，國家應對環(huán)境問題的制度創(chuàng)新，反映出我國環(huán)境治理體制已經(jīng)進入全面深化改革階段。環(huán)保部門的垂直管理將成為政府對環(huán)境問題進行行政管控的常態(tài)化機制，使我國環(huán)境治理機制朝著更為高效、靈活的現(xiàn)代化階段邁進，是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力邁進現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)。
2 我國傳統(tǒng)環(huán)境保護行政管理體制存在三大弊端
我國傳統(tǒng)環(huán)境保護行政管理體制主要是以環(huán)保法為依據(jù)的條塊體制，即以層級制和職能制相結(jié)合為基礎，按上下對口和合并同類項原則建立起來的從中央到地方各層級政府大體上同構的政府組織和管理模式。環(huán)境保護部對全國環(huán)境保護實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各級地方政府分別對本行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境問題負責，地方政府內(nèi)設立環(huán)境保護部門，具體承擔此項工作，地方環(huán)境保護部門受環(huán)境保護部的業(yè)務指導。條塊體制盡管能夠滿足國家進行社會管理的基本需要，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及生態(tài)問題的日益嚴重，也逐步暴露出一些嚴重的問題。
弊端一：環(huán)境保護權責不清，責任追究無法落實。環(huán)境保護部對全國的環(huán)境保護工作進行統(tǒng)一監(jiān)督、管理，具體對全國環(huán)保工作進行規(guī)劃、部署、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，并承擔對系統(tǒng)內(nèi)下級環(huán)境保護部門的工作監(jiān)督和指導，以及對其他有環(huán)境保護職能的部門開展的環(huán)保工作的監(jiān)督和指導。地方政府也采用與中央相應的環(huán)保機構設置，承擔實施上級環(huán)保規(guī)劃、發(fā)現(xiàn)和查處環(huán)境污染問題、協(xié)調(diào)環(huán)保工作落實、監(jiān)督同級各部門環(huán)保工作開展情況并進行指導。 我國 32個省級行政區(qū)負責本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題，下設地市、縣級、鄉(xiāng)級行政區(qū)劃，其中鄉(xiāng)級行政機構中沒有專門從事環(huán)境保護的機構，市縣二級行政機構中有專門的環(huán)境保護部門。環(huán)保法雖然規(guī)定了環(huán)境保護部門的責任，但是規(guī)定比較籠統(tǒng)，界定不夠明晰，環(huán)保部門與縣級以上人民政府有關部門各自管轄范圍的規(guī)定分散在各種相關法律法規(guī)之中，沒有形成完善的權責體系，且相關工作塊狀化分割嚴重，責任不清，缺乏統(tǒng)一執(zhí)行力。而且基層環(huán)保部門普遍存在權力和責任不對稱問題，客觀上也造成了對污染問題的責任追究難以落實。
弊端二：地方保護主義危害嚴重。傳統(tǒng)環(huán)境保護行政管理體制中，地方政府雖然在中央政府的領導下，卻經(jīng)常發(fā)生以維護地方利益為目的，違背中央決策與國家法律法規(guī)，不正當行使權力的行為。這種地方保護主義不僅阻礙中央關于環(huán)境保護相關決策和環(huán)保法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，也極大削減了中央在環(huán)保領域的行政管控能力。一方面，地方政府為了擴大經(jīng)濟規(guī)模，在招商引資和項目建設的過程中，違反環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定，擅自降低環(huán)保等方面要求，為污染企業(yè)和項目的生存發(fā)展大開方便之門，項目未批先建現(xiàn)象十分普遍，環(huán)境影響評價制度形同虛設，地方環(huán)保部門的審批作用難以發(fā)揮。另一方面，為了維護地方利益，地方政府往往通過制定各種違反國家環(huán)保規(guī)定的“土政策”，以優(yōu)化投資環(huán)境、減輕企業(yè)負擔為幌子，干預正常的環(huán)境執(zhí)法。
弊端三：跨區(qū)域環(huán)境問題解決機制難以實施。我國的環(huán)境保護行政管理是以行政區(qū)劃為基礎的屬地管理。此種模式下，地方政府作為相對獨立的行政主體，在一定的轄區(qū)內(nèi)自主行使環(huán)境管理權并承擔相應的責任，相互之間的關系十分松散。生態(tài)環(huán)境作為一個系統(tǒng)，具有很強的整體性，且許多環(huán)境要素，如地表水和大氣等都是流動的。因此，環(huán)境問題呈現(xiàn)出較強的外部性，超越了單個地方政府管轄的范圍，易造成區(qū)域性的影響。要解決區(qū)域性的環(huán)境問題就需要進行區(qū)域環(huán)境管理，針對特定的環(huán)境系統(tǒng)，根據(jù)環(huán)境問題的具體特點和影響范圍來開展環(huán)保工作。盡管我國環(huán)保法對于跨區(qū)域環(huán)境問題有“建立生態(tài)破壞聯(lián)合防治制度”、 “上級政府介入解決，或者涉事的相關政府協(xié)商解決”等規(guī)定，但這些規(guī)定一直缺乏配套的實施細則，沒有針對性的解決辦法和程序規(guī)定。而且對環(huán)境糾紛規(guī)定的協(xié)商解決，沒有引入糾紛法律解決機制，很可能使現(xiàn)實中的環(huán)境糾紛得不到及時、有效的解決，影響應對環(huán)境污染問題的效果。地方政府以鄰為壑，分散的環(huán)保力量得不到有效整合，區(qū)域整體環(huán)境利益的損失也就難以避免。
3 垂直管理凸顯環(huán)境治理制度管控的高效靈活
垂直管理是我國政府管理中的一大特色，主要針對重要的政府職能部門，借以強化中央政府的宏觀調(diào)控能力。在全面深化改革的過程中，針對不斷涌現(xiàn)出來的新情況、新問題，對一些涉及國計民生的重要職能部門，垂直管理因為具有管控能力強、問題處理靈活高效的特征，有不斷被強化的趨勢。當前開展的省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，目的就是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環(huán)保管理體制，確保環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、權威性、有效性?？梢哉f，垂直管理是我國環(huán)境治理制度的一項重大創(chuàng)新。
首先，垂直管理有助于增強國家的宏觀調(diào)控能力，有效理順層級關系，保證決策貫徹落實。在環(huán)境管理工作中，地方政府相較于中央能夠更加貼近各地的實際情況，更加務實高效地進行工作，而中央從全局上對環(huán)保工作進行指導，是保證環(huán)保工作正確方向的必要條件。因此，地方政府要堅決維護中央權威、堅定不移地執(zhí)行中央決策。垂直管理能夠進一步理順中央與地方的關系，有效完善地方政府履行環(huán)保職能的激勵機制，使地方政府積極主動地承擔環(huán)保責任。同時，垂直管理也極大地增強了中央在環(huán)境保護工作中的控制力，提高中央決策意圖的貫徹執(zhí)行力，保證頂層設計在地方得到有效落地，達到理順關系、打通渠道、保障執(zhí)行的效果。
其次，垂直管理從體制設計上進行干預，在提升了地方環(huán)保部門自主性的同時，能有效約束地方政府行為，強化環(huán)保責任。垂直管理在一定程度上改變了原有行政屬地管理的情況，進一步明確了地方環(huán)保部門與所屬地黨委政府之間的責任關系，明確地方環(huán)保部門更為獨立、靈活、權威的身份地位。垂直管理通過派出機構等制度設計，可以改善基層環(huán)保力量弱、執(zhí)法難的狀況，促使地方政府更好地履行環(huán)保責任，一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法、環(huán)保責任難以落實等問題可以從制度上加以規(guī)避和克服。同時，垂直管理通過提升地方環(huán)保部門執(zhí)行力度，把環(huán)保責任落實在地方，進一步強化地方黨委和政府的生態(tài)環(huán)境保護主體責任，制度化、機制化、長效化地推動環(huán)境保護的“黨政同責、一崗雙責”，形成“地方黨政負責、環(huán)保機構監(jiān)管、相關部門聯(lián)動”的大環(huán)保工作格局。
第三，垂直管理以環(huán)境問題處理為導向，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域性環(huán)境防治機構，有利于跨區(qū)域跨流域環(huán)境管理。垂直管理就是要打破行政區(qū)劃界限，以生態(tài)系統(tǒng)的完整性為前提，根據(jù)環(huán)境問題的具體特點和影響范圍來開展環(huán)保工作。成立跨區(qū)域和流域管理機構，有助于建立健全聯(lián)防聯(lián)控機制，對跨區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境問題進行監(jiān)管，協(xié)調(diào)和處理跨區(qū)域（流域）環(huán)境糾紛。垂直管理以區(qū)域環(huán)境問題處理為導向，可以有效打破環(huán)境治理中的地塊性問題，調(diào)整不同地方主體間的環(huán)境利益沖突，把分散獨立的利益主體打造成區(qū)域環(huán)境利益共同體，從而實現(xiàn)區(qū)域環(huán)保力量的有機整合，滿足生態(tài)系統(tǒng)整體保護的要求。
當然，一項科學、合理的創(chuàng)新制度，不是頒布實施就能大功告成的，垂直管理的實施會面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，尤其是縣級環(huán)保機構上交后，地方政府如何開展轄區(qū)內(nèi)環(huán)境的治理，垂管后如何調(diào)動地方環(huán)保的積極性，如何形成多部門之間的管控聯(lián)動體系和運行機制，如何加強垂管部門的權威性等，這些都是有待在實踐中不斷改進和完善的。
作者單位：中央黨校哲學部
省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革
名詞解釋之干部管理
■ 市級環(huán)保局黨組
《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》規(guī)定黨組是在中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中設立的領導機構，在本單位發(fā)揮領導核心作用。黨組的設立，一般應當由黨的中央委員會或者本級黨的地方委員會審批。黨組不得設立黨組。黨組必須服從批準其設立的黨組織領導。黨的中央委員會和地方各級委員會應當加強對黨組工作的領導。黨委組織部門負責黨組設立審查、日常管理等方面的具體工作，紀律檢查機關、黨委其他工作部門和有關派出機構根據(jù)職責分工做好相關工作。實行垂直管理或者實行雙重領導的單位黨組，在履行職責過程中，除接受批準其設立的黨組織領導外，還應當向本系統(tǒng)上級單位黨組或者本級地方黨委請示報告黨的工作。實行垂直管理或者實行雙重領導并以上級單位領導為主的單位黨組，可以討論決定本系統(tǒng)工作規(guī)劃部署、機構設置、干部隊伍管理、黨風廉政建設等重要事項。黨組實行集體領導制度。
《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）第十二條提出：“應按照規(guī)定，在符合條件的市級環(huán)保局設立黨組，接受批準其設立的市級黨委領導，并向省級環(huán)保廳（局）黨組請示報告黨的工作?！?/FONT>
■ 縣級環(huán)保分局分黨組
《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》規(guī)定已設立黨組的有關組織，因行業(yè)、系統(tǒng)管理需要等確需在下屬單位設立分黨組的，由黨組報本級黨委組織部門審批。下屬單位設立分黨組的單位黨組，可以領導分黨組的工作。因此，《意見》第十二條提出：“市級環(huán)保局黨組報市級黨委組織部門審批后，可在縣級環(huán)保分局設立分黨組?！?/FONT>
市級環(huán)保局黨組和縣級環(huán)保分局分黨組設立程序不同，前者以塊為主，由市級黨委批準設立；后者以條為主，由市級環(huán)保局黨組直接設立。
■ 市縣級環(huán)保部門黨的基層組織
《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》規(guī)定，根據(jù)工作需要和黨員人數(shù)，經(jīng)上級黨組織批準，分別設立黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會。機關基層黨組織協(xié)助本單位負責人完成任務，改進工作，對包括本單位負責人在內(nèi)的每個黨員進行監(jiān)督。機關基層黨組織在上級黨的委員會或者黨的機關工作委員會領導下開展工作，同時接受本部門黨組（黨委）的指導。《意見》第十二條規(guī)定：“按照屬地管理原則，建立健全黨的基層組織，市縣兩級環(huán)保部門基層組織接受所在地方黨的機關工作委員會領導和本級環(huán)保局（分局）黨組指導?！?/FONT>
■ 黨組書記
《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》規(guī)定黨組設書記，必要時可以設副書記。黨組書記一般由本單位領導班子主要負責人擔任，主要負責人不是中共黨員或者由上級領導兼任以及因其他情況不宜擔任黨組書記的，黨組書記、主要負責人可以分設。黨組書記主持黨組全面工作，負責召集和主持黨組會議，組織黨組活動，簽發(fā)黨組文件。
■ 黨組成員
《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》規(guī)定黨組成員一般由批準設立黨組的黨組織決定。實行垂直管理或者實行雙重領導的單位設立黨組的，其下級單位黨組成員的任免按照干部管理權限執(zhí)行。分黨組成員由其上級單位黨組決定。一般由本單位領導班子成員中的黨員干部和紀檢組長擔任，必要時也可以由本單位重要職能部門或者下屬單位黨員主要負責人擔任。除應當具備黨章和《黨政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定的黨員領導干部的基本條件外，還應當有3年以上黨齡，其中廳局級以上單位的黨組成員應當有5年以上黨齡。
應該注意的是，省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革后，黨組的設立審批程序與黨組成員任免程序不同?！兑庖姟返诹鶙l提出“市級環(huán)保局黨組書記、副書記、成員，征求市級黨委意見后，由省級環(huán)保廳（局）黨組審批任免”。市級環(huán)保局黨組直接任免縣級環(huán)保分局分黨組書記、副書記、黨組成員。
■ 非領導職務
《國家公務員暫行條例》將公務員職務分為領導職務和非領導職務兩類。非領導職務層次在廳局級以下設置，是指辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調(diào)研員、調(diào)研員、助理巡視員、巡視員，享受相應級別和待遇，不具有行政領導職責。在本次改革中，各省環(huán)保廳（局）要結(jié)合本地區(qū)實際情況，在環(huán)保垂改過程中，統(tǒng)籌管理、靈活使用非領導職數(shù)，暢通環(huán)保系統(tǒng)干部隊伍上升空間。
■ 市縣級環(huán)保部門領導干部任免
《意見》關于市縣環(huán)保部門領導干部的任免程序設置既有遵循也有創(chuàng)新，符合《中共共產(chǎn)黨黨組工作條例》和《黨政領導干部選拔任命工作條例》規(guī)定。通過省級環(huán)保廳（局）黨組提名市級環(huán)保局局長、副局長和審批任免黨組書記、副書記、黨組成員，以及市級環(huán)保局黨組直接任命縣級環(huán)保分局領導班子成員和黨組書記、副書記、黨組成員等措施，在條上強化了上級環(huán)保部門黨組對下級環(huán)保部門領導干部的統(tǒng)籌管理和主導權，體現(xiàn)了以條為主的雙重管理，從干部管理體制上解決了地方保護主義對環(huán)保的干預問題。
在市級環(huán)保部門領導干部的任免過程中，市級黨委組織部門會同考察有助于協(xié)商解決有關干部提名人選問題，提交市級黨委和政府按規(guī)定程序辦理任免手續(xù)是現(xiàn)行市政府工作部門任免的有關法律要求。任免程序在充分體現(xiàn)省環(huán)保廳（局）黨組為主的同時，能確保市級黨委和政府全過程參與市級環(huán)保部門領導干部的考察任免， 從而調(diào)動塊上的積極性、主動性，有利于條塊結(jié)合推動市縣環(huán)保工作，也為環(huán)保干部的交流使用留有接口、創(chuàng)造條件。
■ 雙重管理干部任免意見征求
根據(jù)《黨政領導干部選拔任命工作條例》第三十四條規(guī)定，部門與地方雙重管理干部的任免，主管方應當事先征求協(xié)管方意見，進行醞釀。征求意見一般采用書面形式進行。協(xié)管方自收到主管方意見之日起一個月內(nèi)未予答復的，視為同意。雙方意見不一致時，正職的任免報上級黨委組織部門協(xié)調(diào)，副職的任免由主管方?jīng)Q定。
■ 省級環(huán)保廳（局）駐市環(huán)境監(jiān)測機構領導干部任免
駐市環(huán)境監(jiān)測機構領導班子由省級環(huán)保廳（局）任免，其中主要負責人任市級環(huán)保局黨組成員。這一制度設計，將駐市環(huán)境監(jiān)測機構作為條塊結(jié)合的重要節(jié)點、發(fā)揮重要作用，一定程度上體現(xiàn)了對監(jiān)測工作的重視，將其機制化、制度化、固定化。一方面確保環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測獨立權威開展，保障環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實有效性，從干部管理體制上解決地方對環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的干預問題。另一方面，因駐市環(huán)境監(jiān)測機構主要負責人任市級環(huán)保局黨組成員，參加其重要會議，與市級黨委、政府及其環(huán)境保護局形成良好的監(jiān)測信息共享、聯(lián)動協(xié)作機制，增強信息共享的及時性、針對性，形成工作合力。同時，駐市環(huán)境監(jiān)測機構主要負責人任市級環(huán)保局黨組成員，事先征求市級環(huán)保局意見，可以增強市級環(huán)保局對駐市環(huán)保監(jiān)測機構的話語權，從制度上保證聯(lián)動協(xié)作的主動性、有效性。
■ 環(huán)保干部交流使用
為解決垂直管理部門有可能存在的干部交流通道狹窄、出口單一（僅限于系統(tǒng)內(nèi)流動）、成長空間小等現(xiàn)實問題，《意見》第六條強調(diào)“地方環(huán)境保護管理體制調(diào)整后，要注意統(tǒng)籌環(huán)保干部的交流使用”。地方各級黨委、政府以及環(huán)保部門，要出臺相關政策措施落實這一要求，統(tǒng)籌培養(yǎng)、使用環(huán)保干部，為環(huán)保干部在塊上“進”“出”創(chuàng)造條件，為環(huán)保干部的交流暢通渠道，為環(huán)保干部成長拓寬橫向空間。《意見》在研究確定市級環(huán)保局任命程序、強化環(huán)境保護委員會等議事協(xié)調(diào)機制、加強環(huán)保部門與其他部門協(xié)作共享、落實黨委政府主體責任等方面也都為環(huán)保干部交流使用留有可能。
■ 縣級以下機關公務員職務與職級并行制度
根據(jù)《中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)〈關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見〉的通知》要求，在公務員法規(guī)定的制度框架內(nèi)，保持現(xiàn)有領導職務和非領導職務晉升制度不變，建立主要依據(jù)任職年限和級別晉升職級的制度，發(fā)揮職級在確定干部工資待遇方面的作用，實行職級與待遇掛鉤，實行職務與職級并行。實施范圍包括：縣（市、區(qū)、旗）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）列入公務員法實施范圍的機關和經(jīng)批準參照公務員法管理的機關（單位）中，已進行公務員登記備案或參照公務員法管理機關（單位）工作人員登記備案的在編人員；中央和省駐列入實施范圍的縣（市、區(qū)、旗）正科級以下單位中，已進行公務員登記備案或參照公務員法管理機關（單位）工作人員登記備案的在編人員。
《意見》第十七條強調(diào)，垂直管理制度改革后，縣級環(huán)保部門盡管隸屬于市級，但仍按照政策繼續(xù)按國家規(guī)定執(zhí)行公務員職務與職級并行制度。
來源：中國環(huán)境網(wǎng)
