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張修玉
綠水青山就是金山銀山。破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立并切實貫徹綠色發(fā)展理念，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線對綠色發(fā)展具有重要的保障作用。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》。筆者認(rèn)為，生態(tài)保護紅線要劃得實、守得住，需要優(yōu)化設(shè)計，做好如下幾點。
一是領(lǐng)會劃定生態(tài)保護紅線的意義。
劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線是留住綠水青山的戰(zhàn)略舉措，是提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的有效手段，是實施國土空間用途管制的重大支撐。黨中央、國務(wù)院站在對歷史和人民負(fù)責(zé)的高度，在新常態(tài)背景下推進生態(tài)保護紅線劃定工作，是推進國土空間保護和用途管制的一項基礎(chǔ)性制度安排。生態(tài)保護紅線管控體現(xiàn)了通過空間約束從源頭上預(yù)防或治理污染的理念，是從總體上改善環(huán)境質(zhì)量、全面建成小康社會的必然選擇。
二是明確生態(tài)保護紅線劃定對象。
生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴(yán)格保護的空間邊界與管理限值，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。生態(tài)保護紅線范圍必須涵蓋所有的國家級、省級禁止開發(fā)區(qū)域，以及有必要嚴(yán)格保護的其他各類保護地等。因此，生態(tài)保護紅線具有系統(tǒng)完整性、強制約束性、協(xié)同增效性、動態(tài)平衡性與操作可達性等特征。
三是統(tǒng)一生態(tài)保護紅線管控要求。
作為生態(tài)安全的底線，生態(tài)保護紅線劃定后，應(yīng)根據(jù)管理類型做到“一線一策”，滿足以下管控要求。
功能不降低：生態(tài)保護紅線區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)功能能夠持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮，退化生態(tài)系統(tǒng)功能得到不斷改善。
面積不減少：生態(tài)保護紅線區(qū)邊界保持相對固定，區(qū)域面積規(guī)模不可隨意減少。
性質(zhì)不改變：生態(tài)保護紅線區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)用地不可轉(zhuǎn)換為非生態(tài)用地，生態(tài)保護的主體對象保持相對穩(wěn)定。
責(zé)任不削減：生態(tài)保護紅線區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)必須根據(jù)分工實行嚴(yán)格管控，各級黨委、政府和相關(guān)主管部門對紅線區(qū)共同履行監(jiān)管職責(zé)。
系統(tǒng)不獨立：落實“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，最終形成生態(tài)保護紅線全國“一張圖”。
四是厘清與其他相關(guān)區(qū)劃的關(guān)系。
生態(tài)保護紅線與主體功能區(qū)劃的關(guān)系。主體功能區(qū)規(guī)劃是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，它強調(diào)以行政單元為邊界，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿Χ_定的不同開發(fā)方式和開發(fā)格局的國土空間單元，涵蓋了國土的全部空間。而生態(tài)保護紅線則更加明確具體，強調(diào)的是對具有重要生態(tài)功能區(qū)域的保護，主要針對以提供生態(tài)產(chǎn)品為重點的生態(tài)地區(qū)。因此，生態(tài)保護紅線是在主體功能區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)下實施生態(tài)空間保護和管控的具體制度，也是落實主體功能區(qū)規(guī)劃的重要舉措。
生態(tài)保護紅線與生態(tài)功能區(qū)劃的關(guān)系。生態(tài)功能區(qū)劃是指根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境要素、生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)服務(wù)功能空間分異規(guī)律進行的空間區(qū)域劃分，是建立在區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征及空間分異規(guī)律基礎(chǔ)上的，是根據(jù)區(qū)域不同等級生態(tài)系統(tǒng)的整體聯(lián)系性、空間連續(xù)性、相似性和相異性，探討其生態(tài)過程的特征和服務(wù)功能的重要性。生態(tài)功能區(qū)劃能夠充分認(rèn)識區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、過程和功能，是生態(tài)保護紅線劃分的基礎(chǔ)。生態(tài)保護紅線的劃分則是生態(tài)功能區(qū)劃的深化和拓展，進一步明確了生態(tài)環(huán)境敏感和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要的區(qū)域，從空間管控效果來看，生態(tài)保護紅線更具落地性。
生態(tài)保護紅線與環(huán)境功能區(qū)劃的關(guān)系。環(huán)境功能區(qū)劃是依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要和不同地區(qū)在環(huán)境結(jié)構(gòu)、環(huán)境狀態(tài)和使用功能上的差異對區(qū)域進行的合理劃定，目的是基于區(qū)域空間的資源和環(huán)境承載能力，通過辨析面臨的環(huán)境問題和環(huán)境保護壓力，分區(qū)制定環(huán)境保護目標(biāo)和明確環(huán)境保護相關(guān)政策措施。環(huán)境功能區(qū)劃是實現(xiàn)科學(xué)管理環(huán)境的一項基礎(chǔ)工作，按環(huán)境要素進行分區(qū)，包括水、大氣、土壤和生態(tài)等環(huán)境要素，其結(jié)果往往表現(xiàn)為不同環(huán)境要素的區(qū)劃，更側(cè)重于對單要素環(huán)境管理的需求。而生態(tài)保護紅線是多個生態(tài)要素綜合的分區(qū)，強調(diào)針對不同生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的空間綜合管控，生態(tài)保護紅線更加重視管理的可操作性。
五是細(xì)化評估監(jiān)管生態(tài)保護紅線。
由于生態(tài)功能重要性及生態(tài)敏感性/脆弱性評價的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要求很高，很多數(shù)據(jù)可獲得性差，所以劃定生態(tài)保護紅線要經(jīng)過“科學(xué)評估、明確范圍、勘定邊界”3個步驟，而且要明確基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的精度，利用統(tǒng)一的評估方法識別生態(tài)功能極為重要和生態(tài)環(huán)境極為敏感脆弱的區(qū)域，納入生態(tài)保護紅線，并落實到具體地塊。
生態(tài)保護紅線一旦劃定，就要制定生態(tài)保護紅線監(jiān)測評估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立結(jié)構(gòu)完整、功能齊全、技術(shù)先進、天地一體的生態(tài)保護紅線數(shù)字化綜合監(jiān)管平臺與臺賬系統(tǒng)，采取系統(tǒng)全過程監(jiān)管。一要源頭嚴(yán)防，優(yōu)先考慮生態(tài)保護紅線的約束性，從源頭上就切斷破壞生態(tài)保護紅線的行為；二要過程嚴(yán)管，建立生態(tài)保護紅線常態(tài)化執(zhí)法機制，加強日常巡護和執(zhí)法監(jiān)督；三要后果嚴(yán)懲，對造成生態(tài)保護紅線破壞和導(dǎo)致嚴(yán)重后果的黨委政府和責(zé)任人嚴(yán)肅追究責(zé)任。
六是分步分類劃定生態(tài)保護紅線。
《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》明確要求，2017年年底前，京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟帶沿線各?。ㄖ陛犑校﹦澏ㄉ鷳B(tài)保護紅線；2018年年底前，其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）劃定生態(tài)保護紅線；2020年年底前，全面完成全國生態(tài)保護紅線劃定；到2030年，生態(tài)保護紅線制度有效實施，國家生態(tài)安全得到全面保障。
同時強調(diào)，根據(jù)生態(tài)保護紅線區(qū)域的類型與特征，結(jié)合保護區(qū)域的實際需求，“只分類不分級，一條紅線管到底”。即具有重要生態(tài)功能、必須強制性嚴(yán)格保護的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋等生態(tài)空間，統(tǒng)一劃入生態(tài)保護紅線，不再單獨劃定森林、濕地、草原等領(lǐng)域生態(tài)紅線，避免要素管理對生態(tài)系統(tǒng)完整性造成分割，提升每個生態(tài)保護紅線區(qū)域的空間紅線劃定成色。
七是加強紅線保護區(qū)域補償修復(fù)。
針對生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的區(qū)域，要加快健全生態(tài)保護補償制度，完善國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，推動生態(tài)保護紅線所在地區(qū)和受益地區(qū)探索建立橫向生態(tài)保護補償機制。同時，結(jié)合山水林田湖修復(fù)方案，采取封禁為主的自然恢復(fù)措施，分區(qū)分類開展受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，改善和提升生態(tài)功能，提高生態(tài)系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性。按照陸海統(tǒng)籌、綜合治理的原則，開展海洋國土空間生態(tài)保護紅線的生態(tài)整治修復(fù)，切實強化生態(tài)保護紅線及周邊區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)治，重點加強生態(tài)保護紅線內(nèi)入海河流綜合整治。
八是嚴(yán)格落實評價考核與責(zé)任追究。
生態(tài)保護紅線是生態(tài)安全的體現(xiàn)，環(huán)境保護部門應(yīng)聯(lián)合發(fā)改等部門建立生態(tài)保護紅線評價機制，從生態(tài)系統(tǒng)格局、質(zhì)量和功能等方面建立生態(tài)保護紅線生態(tài)功能評價指標(biāo)體系和方法，定期組織開展評價。同時，要加強生態(tài)保護紅線執(zhí)法監(jiān)督，并將考核與監(jiān)督結(jié)果納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核體系，對違反生態(tài)保護紅線管控要求、造成生態(tài)破壞的部門、地方、單位和有關(guān)責(zé)任人員，按照有關(guān)法律法規(guī)和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等規(guī)定實行責(zé)任追究。
九是完善生態(tài)保護紅線協(xié)調(diào)與保障。
鑒于生態(tài)保護紅線管控涉及環(huán)保、林業(yè)、國土、水利等相關(guān)部門，需要明確任務(wù)分工，構(gòu)建有效的協(xié)調(diào)機制，建議成立生態(tài)保護紅線專家委員會與生態(tài)保護紅線制度實施領(lǐng)導(dǎo)小組，形成生態(tài)保護紅線管控組織框架，明確職責(zé)權(quán)限，推動生態(tài)保護紅線有關(guān)立法，研究出臺相應(yīng)的生態(tài)保護紅線管理法規(guī)條例。同時，加大政策宣傳力度，及時準(zhǔn)確發(fā)布生態(tài)保護紅線劃分、調(diào)整、保護等信息，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成生態(tài)保護紅線管控的合力，保障經(jīng)濟社會的綠色發(fā)展。
筆者認(rèn)為，劃定生態(tài)保護紅線是維護國家生態(tài)功能基線的客觀需要。只有劃定生態(tài)保護紅線，才能優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，理順環(huán)境保護與綠色發(fā)展的關(guān)系，改善和提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、功能穩(wěn)定的生態(tài)安全格局，從而維護國家生態(tài)系統(tǒng)安全。
劃定生態(tài)保護紅線是不斷改善環(huán)境質(zhì)量底線的技術(shù)關(guān)鍵。只有劃定生態(tài)保護紅線，才能將環(huán)境污染控制、環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險防范有機銜接起來，確保環(huán)境質(zhì)量不降級并逐步得到改善，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，建設(shè)天藍、地綠、水凈的美好家園。
劃定生態(tài)保護紅線是控制國家自然資源利用上線的現(xiàn)實需求。只有劃定生態(tài)保護紅線，才能引導(dǎo)人口分布、經(jīng)濟布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進各類資源集約節(jié)約利用，保障我國經(jīng)濟社會的綠色發(fā)展。
作者單位：環(huán)境保護部華南環(huán)境科學(xué)研究所
來源：中國環(huán)境報
