歡迎訪問山東省環(huán)境保護科學(xué)研究設(shè)計院網(wǎng)站, 今天是 :
本報記者王瑋北京報道 “調(diào)整適用范圍，取消復(fù)查期限30日的規(guī)定”。實施不到兩年半，《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》迎來首修，旨在貫徹落實《中華人民共和國環(huán)境保護法》，進一步加大環(huán)境執(zhí)法力度，增強按日計罰措施的可操作性。
記得2017年全國兩會期間，環(huán)境保護部部長陳吉寧在談及“按日計罰”在操作層面的執(zhí)行困難時曾打了個比方，“如果你上公共汽車，抓到你沒有票，得先補票，如果拒絕補票，才能夠進行處罰?！?/FONT>
5月18日，新編制的《環(huán)境保護部關(guān)于修改〈環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法〉的決定（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）出現(xiàn)在了環(huán)保部網(wǎng)站，并向社會公開征求意見，截止時間為6月18日。
記者看到，在按日計罰適用范圍上，征求意見稿第五條第一款新增“未依法取得排污許可證排放污染物的”，實施按日連續(xù)處罰。第五款，將之前“違法傾倒”擴至為“非法排放、傾倒、處置危險廢物的”，實施按日連續(xù)處罰。
在按日計罰實施程序上，征求意見稿將原第十條修改為：“環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)在送達責(zé)令改正違法行為決定書之后，組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復(fù)查?！?刪除了之前的“三十日內(nèi)”、“以暗查的方式”。
在按日計罰方式上，將第十七條修改為：“按日連續(xù)處罰的計罰日數(shù)為責(zé)令改正違法行為決定書送達排污者之日的次日起，至環(huán)境保護主管部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為之日止?！眲h除此前的“再次復(fù)查仍拒不改正的，計罰日數(shù)累計執(zhí)行”。
同時，一并刪除之前第十八條：“再次復(fù)查時違法排放污染物行為已經(jīng)改正，環(huán)境保護主管部門在之后的檢查中又發(fā)現(xiàn)排污者有本辦法第五條規(guī)定的情形的，應(yīng)當(dāng)重新作出處罰決定，按日連續(xù)處罰的計罰周期重新起算。按日連續(xù)處罰次數(shù)不受限制?！?/FONT>
據(jù)了解，針對環(huán)境違法成本低的問題，2015年1月1日實施的新環(huán)保法中首次引入按日連續(xù)處罰制度，頗受各方關(guān)注。作為這項制度的配套辦法——《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》也于同日實施。
實施過程中，一些環(huán)保執(zhí)法部門和企事業(yè)單位對如何啟動如何實施，如何認定拒不改正等問題，存在諸多不同聲音。盡快修改配套辦法，也日益成為各方廣泛共識。
■ 基層聲音
“不限期的按日計罰”更給力
◆本報記者王瑋
特約記者李建軍 李曉琴
5月18日，征求意見稿在網(wǎng)上剛一公布，就引起了不少基層環(huán)境執(zhí)法人員的關(guān)注。
“對長期在一線執(zhí)法的基層執(zhí)法者，征求意見稿最利好的消息就是擬取消復(fù)查期限三十日的規(guī)定?！苯K一位基層執(zhí)法人員告訴記者，“按日計罰”作為新環(huán)保法賦予基層執(zhí)法人員的利器之一，剛開始用時，因為“復(fù)查”的環(huán)節(jié)和期限，使用起來感覺不能揮舞大刀，罰金最多是30倍，我們基層執(zhí)法人員常戲稱之為“一把需要不停打磨的鈍刀”。
這把“鈍刀”帶來的問題是，有部分違法企業(yè)甚至有“接受處罰買平安”的想法，他們寧愿接受環(huán)保部門的處罰，也不愿意守法經(jīng)營。一位執(zhí)法人員表示，其根本原因就在于按日計罰在制度設(shè)計上的一些缺陷，導(dǎo)致本意解決“守法成本高、違法成本低”的立法初衷并沒有完全實現(xiàn)。
“法律的威懾力還未得到充分發(fā)揮”在按日計罰制度的執(zhí)行中表現(xiàn)得尤為明顯，不少基層執(zhí)法人員都向記者表達了這一觀點。
而征求意見稿取消復(fù)查期限和環(huán)節(jié)，成為“不限期的按日計罰”，這意味著使用按日計罰處罰的案件將成為“無上限”的新手段，無疑將對部分長期違法排污企業(yè)起到極大的震懾作用，成為環(huán)境處罰經(jīng)濟罰上的一劑猛藥，將使環(huán)境執(zhí)法力度達到量變級新高度，有利于部分疑難雜癥的解決。記者了解到，這可能是征求意見稿帶給基層環(huán)境執(zhí)法者的最振奮人心之處。
另外，對于征求意見稿第五條增加了未依法取得排污許可證排放污染物可以使用按日計罰的情形。一位執(zhí)法人員告訴記者，這將有效遏制違法違規(guī)項目建設(shè)，使部分違法違規(guī)項目再無生存空間，從而徹底奠定排污許可證在環(huán)境管理制度建設(shè)中的“身份證”地位。
不過，東北某地的一位執(zhí)法人員略有點擔(dān)憂，因為當(dāng)?shù)氐呐盼墼S可制度還未完全落地，如果執(zhí)行新的按日計罰辦法恐怕困難不少。
還有執(zhí)法人員認為，如果征求意見稿最終得以順利實施，將有利于促進環(huán)保執(zhí)法部門日常工作向縱深發(fā)展，環(huán)保執(zhí)法部門務(wù)必要進一步梳理工作思路，優(yōu)化管理行為，提高執(zhí)法能力，同時也要促進管理人員強化服務(wù)企業(yè)與加大打擊力度并重。
采訪中，有不少執(zhí)法人員對此表示了同感，環(huán)保部門不僅要加大打擊力度，更要服務(wù)企業(yè)。因為打擊不是目的，促使其自覺守法才是目的。
“我們從來不愿意看到‘天空藍了一大片，企業(yè)死了一大片’的結(jié)果；我們從來最期望還是天更藍，水更清，經(jīng)濟更加興旺繁榮。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護從來不是死對頭，綠水青山就是金山銀山?！?/FONT>
還有執(zhí)法人員提出，征求意見稿通過后是否能夠先試點實施，給予基層一定的執(zhí)行緩沖期。
此外，雖然征求意見稿取消了復(fù)查環(huán)節(jié)，簡化了執(zhí)法過程，給執(zhí)法者松了綁，但基于執(zhí)法經(jīng)驗，他們還是建議執(zhí)法者執(zhí)法中還是要及時進行后督查，直到企業(yè)違法行為整改到位，并保留執(zhí)法痕跡，使執(zhí)法鏈閉環(huán)。這既是執(zhí)法的要求，其實也是對可能存在的針對企業(yè)的極少數(shù)惡意舉報的提前防范。
為什么要修改原辦法？
為進一步加大環(huán)境執(zhí)法力度，解決現(xiàn)行的《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護部令第28號，以下簡稱《辦法》）規(guī)定過于原則的問題，增強可操作性，突出實用性，環(huán)境保護部研究起草了《辦法》修正案。
按日計罰執(zhí)行情況如何？
按日連續(xù)處罰制度是《環(huán)境保護法》確定的新制度、新手段。為貫徹執(zhí)行《環(huán)境保護法》，嚴懲違法排污行為，規(guī)范按日連續(xù)處罰的實施，環(huán)境保護部2014年12月19日發(fā)布了《辦法》，與《環(huán)境保護法》同時實施。
《辦法》實施后，各級環(huán)保部門積極適用按日連續(xù)處罰手段查處違法排污行為。
經(jīng)統(tǒng)計，2015年，全國按日連續(xù)處罰案件715件，罰款數(shù)56954.41萬元，每起案件平均處罰金額約為79萬元。2016年全國按日連續(xù)處罰案件1017件，增長42%；罰款數(shù)81435萬元，增加43%。按日連續(xù)處罰案件平均處罰金額約為80萬元，平均計罰天數(shù)約為15天，最長計罰天數(shù)為141天，最短計罰天數(shù)為1天。
從適用情形上看，2016年按日連續(xù)處罰的案件適用《辦法》規(guī)定的“超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的”情形占72%；適用“通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的”情形占11%；適用“排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物的”情形占2%；適用“違法傾倒危險廢物的”情形占1%；適用“其他違法排放污染物行為”占 11%；適用《大氣污染防治法》規(guī)定的“未依法取得排污許可證排放大氣污染物的”情形占3%。
讓超標(biāo)排污企業(yè)付出高昂代價
修改《辦法》，是加大環(huán)境執(zhí)法力度的迫切要求。
2016年，全國實施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留和移送涉嫌環(huán)境污染犯罪五類案件的數(shù)量增長較快，但按日連續(xù)處罰的總體案件最少。
按日連續(xù)處罰在實際中主要針對的是常規(guī)違法排污問題，特別是超標(biāo)排污問題。自2015年實施以來，按日連續(xù)處罰案件數(shù)量波動不大，平均每月維持在50~60件，雖然2016年月均按日連續(xù)處罰案件量達到了80件，但是每個案件的平均處罰額度并沒有出現(xiàn)增長。按日連續(xù)處罰案件增長幅度相對較少，處罰力度保持不變。
按日連續(xù)處罰手段沒用充分發(fā)揮其應(yīng)有的威力和重要作用，主要原因是制度設(shè)計對于執(zhí)行現(xiàn)實不匹配或者實施成本較高，需要對《辦法》進行修改，有利于進一步加大執(zhí)法力度。
修改《辦法》，是配合工業(yè)污染源全面達標(biāo)排放行動的重要舉措。
工業(yè)污染源全面達標(biāo)排放行動已經(jīng)在全國實施，目前工業(yè)企業(yè)達標(biāo)率只約為70%，還有大量違法企業(yè)超標(biāo)排污。
要扭轉(zhuǎn)目前企業(yè)較大比例的超標(biāo)現(xiàn)狀，使企業(yè)守法成為常態(tài)，必須加大執(zhí)法力度，采取最嚴厲的手段懲治超標(biāo)行為。
現(xiàn)階段而言，要用足按日連續(xù)處罰手段，使超標(biāo)排污企業(yè)付出高昂的經(jīng)濟代價，進而逐步促使企業(yè)達標(biāo)排放，推進企業(yè)守法。
修改《辦法》，是貫徹執(zhí)行新法新規(guī)的迫切要求。
當(dāng)初《辦法》的制定主要是為了細化《環(huán)境保護法》第五十九條的規(guī)定， 但2016年新修訂的《大氣污染防治法》對按日連續(xù)處罰的情形有了新規(guī)定，即將修訂出臺的《水污染防治法》也將對按日連續(xù)處罰做出相應(yīng)規(guī)定。
目前，環(huán)境保護部正在進行的以排污許可證制度為核心的環(huán)境管理制度改革，客觀上需要強化違反許可證制度的處罰措施。因此，按日連續(xù)處罰的適用范圍需要根據(jù)新法新規(guī)的要求適當(dāng)做出調(diào)整。
相關(guān)法律
《水污染防治法》 第一百二十三條 違反本法規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰：
（一）未依法取得排污許可證排放大氣污染物的；
（二）超過大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的；
（三）通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的；
（四）建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚塵的物料未采取有效措施防治揚塵污染的。
■ 主要修改兩方面內(nèi)容
調(diào)整適用范圍
修改內(nèi)容：將《辦法》第五條關(guān)于按日連續(xù)處罰的適用范圍進行調(diào)整，增加一項“未依法取得排污許可證排放污染物的”。將“違法傾倒危險廢物的”修改為“非法排放、傾倒、處置危險廢物的”。
修改理由：增加無證排污的情形，是貫徹落實《大氣污染防治法》和即將修訂出臺的《水污染防治法》的具體舉措，也是許可證制度改革的客觀要求。修改“非法排放、傾倒、處置危險廢物”主要是為了與《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中相關(guān)表述一致。
取消復(fù)查期限三十日的規(guī)定
修改內(nèi)容：一是《辦法》第十條關(guān)于復(fù)查期限三十日的規(guī)定予以取消。修改后的第十條表述為：環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)在送達責(zé)令改正違法行為決定書之后，組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復(fù)查。二是取消《辦法》第十七條、第十八條關(guān)于再次復(fù)查的規(guī)定。
修改理由：復(fù)查期限三十日的規(guī)定影響按日連續(xù)處罰制度威力的發(fā)揮，也束縛執(zhí)法人員的手腳，且沒有上位法的依據(jù)。復(fù)查期限取消后，執(zhí)法人員無論何時去復(fù)查均可，就沒有必要規(guī)定“再次復(fù)查”了。取消復(fù)查期限和再次復(fù)查的規(guī)定，將對加大執(zhí)法力度和簡化執(zhí)法產(chǎn)生重大影響。
■ 相關(guān)鏈接
參與途徑
各機關(guān)團體、企事業(yè)單位和個人均可通過以下途徑和方式提出意見和建議
1.登陸中國政府法制信息網(wǎng)（網(wǎng)址：http：//www.chinalaw.gov.cn），進入首頁左側(cè)的“法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)”提出意見。
2.登陸環(huán)境保護部網(wǎng)站（網(wǎng)址：http：//www.mep.gov.cn），進入首頁“互動交流”點擊“意見征集”提出意見。
3.通過信函方式將意見寄至：北京市西直門南小街115號 環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局，郵政編碼100035。
4.通過電子郵件方式將意見發(fā)送至hjj66556466@126.com。
征求意見截止時間為2017年6月18日。
《辦法》修改過程
2016年9月，環(huán)境保護部啟動《辦法》修改工作
2016年11~12月，先后多次組織相關(guān)司局、部分省級環(huán)保部門以及科研機構(gòu)召開修訂工作座談會、調(diào)研座談會
2017年1月，提出《辦法》修正案初稿
2017年2月，向全國省級環(huán)保部門和部機關(guān)各部門征求意見，共收集意見32條，逐條分析研究，對《辦法》修正案進行修改完善
2017年4月20日，部長專題會審議并原則通過《辦法》修正案，根據(jù)會議要求進行修改完善，形成《辦法》修正案（社會征求意見稿）
來源：中國環(huán)境報
