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常紀(jì)文
生態(tài)文明的有關(guān)內(nèi)容，上至《憲法》，下至環(huán)境保護(hù)專門法律，都有不同程度涉及。但是規(guī)定分散，缺乏有機(jī)整合，不能形成明確、統(tǒng)一的要求，發(fā)揮的指導(dǎo)作用也較為局限。2018年6月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》對習(xí)近平生態(tài)文明思想作出了系統(tǒng)闡述，在法治的時(shí)代，還需要將生態(tài)文明建設(shè)和改革的全面要求轉(zhuǎn)化為法律，通過國家強(qiáng)制力來保障實(shí)施。因此筆者建議由全國人大制定一部專門的生態(tài)文明促進(jìn)法，進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)文明法制體系的完善，滿足中華文明長期繁榮昌盛的新時(shí)代需要。
生態(tài)文明促進(jìn)法是部什么法？
首先是一部涉及“五位一體”的法律。制定該法應(yīng)充分考慮我國當(dāng)前的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會文化環(huán)境、生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀以及我國參與推動全球生態(tài)環(huán)境治理、建設(shè)清潔美麗世界的努力，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)狀并指出未來生態(tài)文明發(fā)展的方向和目標(biāo)，使我國生態(tài)文明建設(shè)和改革更加富有可行性和前瞻性。
其次是一部以促進(jìn)為手段的法律。該法應(yīng)從各方面促進(jìn)我國的生態(tài)文明建設(shè)，因此主要內(nèi)容的規(guī)定宜粗不宜過細(xì)。當(dāng)然，在監(jiān)管體制方面可以作出細(xì)致的規(guī)定?！渡鷳B(tài)文明促進(jìn)法》的促進(jìn)法定位，可以為生態(tài)文明建設(shè)的一般法律在自己的框架內(nèi)作出細(xì)致的規(guī)定留出空間。
再次是一部綜合性和協(xié)調(diào)性的法律?！吧鷳B(tài)文明”在法律上的定義缺失，這在一定程度上限制了生態(tài)文明建設(shè)和改革的法制發(fā)展。只有明確生態(tài)文明的“生產(chǎn)發(fā)展”“生活富?！薄吧鷳B(tài)良好”基本內(nèi)涵，才能發(fā)揮這部法律在經(jīng)濟(jì)法學(xué)、民商法學(xué)、行政法學(xué)、社會法學(xué)、環(huán)境法學(xué)方面的價(jià)值指引作用，體現(xiàn)其綜合性和協(xié)調(diào)性。
還是一部將推進(jìn)國內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)和共謀全球生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合的法律。內(nèi)容設(shè)計(jì)方面，要有涉及中國參與國際生態(tài)文明建設(shè)的條文，體現(xiàn)我國在哪些方面是參與者，在哪些方面是引領(lǐng)者；在哪些方面需要積極參與，在哪些方面需要表明態(tài)度。例如，中國目前已經(jīng)是全球氣候變化應(yīng)對和野生動物保護(hù)領(lǐng)域的引領(lǐng)者，這可以在該法中闡明。在這些方面甚至更多領(lǐng)域，應(yīng)明確我國將持續(xù)發(fā)揮更大的作用，這將為我國參與國際環(huán)境治理與生態(tài)文明建設(shè)打下基礎(chǔ)，更好地履行大國責(zé)任，做好大國榜樣。
法律體系如何構(gòu)建？
在《生態(tài)文明促進(jìn)法》立法指導(dǎo)和依據(jù)方面，目前，產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系在國家和地方層面正在不斷建立和健全，這為法律的制定提供了充實(shí)內(nèi)容。
制定該法，還應(yīng)依據(jù)國家生態(tài)文明建設(shè)和改革的文件要求，緊扣以下兩個(gè)方面內(nèi)容：一是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，確立五大生態(tài)文明體系，設(shè)計(jì)中國生態(tài)文明建設(shè)和改革的基本原則，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的主要制度。二是系統(tǒng)梳理黨的十八大以來中央發(fā)布的有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的重要文件以及到目前為止生態(tài)文明工作取得的160項(xiàng)改革成果，歸納出共識性和規(guī)律性內(nèi)容，充實(shí)到法律主要內(nèi)容之中。
在基本原則和主要制度方面，對于基本原則，《生態(tài)文明促進(jìn)法》作為一部基本法律，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建自己的體系。這個(gè)原則體系的適用范圍應(yīng)當(dāng)更加廣泛，超越環(huán)境保護(hù)法的原則體系。習(xí)近平生態(tài)文明思想的“八個(gè)堅(jiān)持”體現(xiàn)了這種超越性，應(yīng)當(dāng)納入該法。但是這“八個(gè)堅(jiān)持”在法律上是價(jià)值理念還是基本原則，需要探討。再有法律不同于政策文件，它由法律規(guī)范組成，體現(xiàn)判斷性和規(guī)范性，因此“八個(gè)堅(jiān)持”還需要以法言法語的形式予以轉(zhuǎn)化。
對于主要制度，《生態(tài)文明促進(jìn)法》制定時(shí)，要以習(xí)近平生態(tài)文明思想及中央生態(tài)文明建設(shè)和改革文件為指導(dǎo)，圍繞藍(lán)天、碧水、凈土、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)提質(zhì)增效等方面，開展綠色政治、綠色經(jīng)濟(jì)、綠色社會、綠色文化等方面規(guī)范體系的構(gòu)建。
對于促進(jìn)的方法，即建立什么樣的生態(tài)環(huán)境治理體系，要完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系、健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策體系、健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力保障體系、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會行動體系，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會行動體系應(yīng)當(dāng)包括公眾參與、公益訴訟、宣傳教育等制度。
具體內(nèi)容如何設(shè)計(jì)？
在立法的具體內(nèi)容方面，建議按照我國立法框架的設(shè)計(jì)慣例，圍繞2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會提出的五大體系，即生態(tài)文化體系、生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系、目標(biāo)責(zé)任體系、生態(tài)文明制度體系、生態(tài)安全體系，開展具體條款的設(shè)計(jì)和具體內(nèi)容的組織工作。
在立法目的方面，應(yīng)當(dāng)把“五位一體”寫進(jìn)去，體現(xiàn)生態(tài)文明的地位和作用。當(dāng)然，作為“綠色”法律，該法在第一條中應(yīng)當(dāng)闡明通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)促進(jìn)可持續(xù)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。
在生態(tài)文明定義方面，應(yīng)當(dāng)予以科學(xué)的界定。明確了概念才能劃定框子，為該法所有的條文設(shè)計(jì)和內(nèi)容部署打好基礎(chǔ)，也為生態(tài)文明法律體系的形成奠定基礎(chǔ)。
在思路和方法方面，應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、戰(zhàn)略、任務(wù)、路徑和方法，完整地體現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的思想，展示“在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)”的保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展思路，提出2020、2035和2050年的階段性生態(tài)文明建設(shè)和改革目標(biāo)。
在管理體制方面，生態(tài)文明建設(shè)不只是生態(tài)環(huán)境、自然資源等少數(shù)部門的職責(zé)，按照“一崗雙責(zé)”的要求，還涉及到其他相關(guān)部門，部門交叉很難避免，因此該法要明晰各部門職責(zé)，變成各地方、各部門共同參與的事項(xiàng)，形成各方面和各層級合力。
在治理體系方面，要建立生態(tài)文明的國家治理體系，發(fā)揮各方面作用，特別要強(qiáng)調(diào)公眾的參與和司法的監(jiān)督，發(fā)揮它們在生態(tài)文明權(quán)力、權(quán)利和利益平衡格局中的作用。由于國家法律法規(guī)難以規(guī)定地方各級黨委的職責(zé)，可以嘗試性地原則規(guī)定“環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)、終身追責(zé)”。
在促進(jìn)措施方面，要綜合考慮現(xiàn)實(shí)國情和所面臨的問題，治標(biāo)和治本相結(jié)合。要針對現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)、民事、行政等法律體系開展生態(tài)化工作，同時(shí)也要推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。生態(tài)文明的法律，既要強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，設(shè)計(jì)制度大力保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全，也要致力于如何使“綠水青山”轉(zhuǎn)變成“金山銀山”，通過產(chǎn)權(quán)改革和激勵措施調(diào)動綠色發(fā)展的積極性。
在工作監(jiān)督方面，要與黨中央、國務(wù)院下發(fā)的生態(tài)文明文件相銜接，強(qiáng)化評價(jià)與考核、自然資源離任審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等相關(guān)制度，進(jìn)一步鞏固中央環(huán)保督察和綠色發(fā)展指數(shù)評價(jià)等工作成果。例如可在《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》的基礎(chǔ)上，對評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與考核辦法等作出總體規(guī)定。在追責(zé)方面，可以僅作出一個(gè)銜接性的原則規(guī)定，這樣可以發(fā)揮中共中央、國務(wù)院《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的保障作用。
另外，法律制定中除了要設(shè)計(jì)與相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的銜接規(guī)定外，其實(shí)施還需要配套性地制定相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、行動計(jì)劃。只有這樣，我國的生態(tài)文明建設(shè)和體制改革才能制度化、規(guī)范化、程序化、體系化。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長
來源：中國環(huán)境報(bào)
