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吳舜澤 劉越 和夏冰
《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》明確提出全面加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)，并在第三章的顯著位置以整章形式進(jìn)行了部署安排，要求各級(jí)黨委和政府要強(qiáng)化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)。這是對(duì)習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)的“打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大，是一場(chǎng)大仗、硬仗、苦仗，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的進(jìn)一步貫徹與落實(shí)，體現(xiàn)了我們黨解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)的堅(jiān)定意志和決心。
全面加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)，是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)未來(lái)長(zhǎng)期的一個(gè)重要工作定位和執(zhí)政責(zé)任要求，是決定生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任、治理體系的基本出發(fā)點(diǎn)，也是基于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)論和方法論的重要決定。
然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前部分地方領(lǐng)導(dǎo)、部分部門負(fù)責(zé)人對(duì)于為什么要嚴(yán)格實(shí)行“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)這一問(wèn)題，難以內(nèi)化于心、外化于行，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的自覺(jué)性和主動(dòng)性不強(qiáng)，以至于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作推進(jìn)落實(shí)不到位、難以持續(xù)。因此，必須重新認(rèn)識(shí)和理解全面加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)的屬性內(nèi)涵與本質(zhì)特征，從理論的角度深入剖析全面加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)的歷史必然與內(nèi)在必然，對(duì)正確走好生態(tài)環(huán)境保護(hù)之路、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)具有至關(guān)重要的作用。
（一）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)是新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化的客觀要求，是社會(huì)和諧發(fā)展的重要保障。因此，從根本宗旨上講，黨始終要堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，要圍繞人民利益為中心開(kāi)展工作，要將解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題作為當(dāng)前和今后一段的工作重心。
隨著生產(chǎn)力的快速發(fā)展，人民生活水平有了很大的提高，衣食住行等基本生活方面獲得了很大的滿足。馬克思曾將人的需要分為三個(gè)層次，依次是生存、享受與發(fā)展。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾對(duì)干凈的水、清新的空氣、安全的食品、優(yōu)美的環(huán)境等要求越來(lái)越高，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，其中重要的就是滿足優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。因此，從主要矛盾的變化來(lái)看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)同樣也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，是人民的時(shí)代需求。這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬性的需求論。
習(xí)近平總書記指出，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。生態(tài)環(huán)境作為生產(chǎn)力構(gòu)成中的重要組成部分，其發(fā)展水平?jīng)Q定著生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)和形式，決定著生產(chǎn)關(guān)系的變革。當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系不合理時(shí)，新時(shí)代生態(tài)環(huán)境需要若長(zhǎng)期得不到有效滿足，就會(huì)加劇社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，從社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不僅是民生問(wèn)題，更關(guān)系著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的上層建筑。這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬性的社會(huì)論。
因此，地方黨委必須站在社會(huì)主要矛盾的大局、站在社會(huì)穩(wěn)定可持續(xù)的大勢(shì)上考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，不能坐視人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要與供給的差距逆向加大。一個(gè)時(shí)代有一個(gè)時(shí)代的工作重點(diǎn)，這就要求將生態(tài)環(huán)境納入工作的重要范疇中，集中各種政治力量處理好、解決好生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，解決部分地方各自發(fā)展、重復(fù)建設(shè)、資源消耗大、環(huán)境污染嚴(yán)重的問(wèn)題，維護(hù)好群眾的利益。
（二）生態(tài)環(huán)境問(wèn)題根植于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，解決這一問(wèn)題也必須從經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中予以統(tǒng)籌解決，提供生態(tài)產(chǎn)品已經(jīng)成為新時(shí)代發(fā)展的有機(jī)內(nèi)涵，綠水青山是發(fā)展的價(jià)值追求。因此，從發(fā)展的全面內(nèi)涵和工作職責(zé)的理性回歸上講，黨要管發(fā)展則必須管環(huán)保、要管生產(chǎn)則必須管環(huán)保，管發(fā)展的各有關(guān)部門也都有職責(zé)提供生態(tài)產(chǎn)品、滿足優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。
從本質(zhì)上講，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題根植于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，由于缺乏政府的有效監(jiān)管，以“利潤(rùn)最大化”為目標(biāo)進(jìn)行生產(chǎn)與交換的“經(jīng)濟(jì)人”就會(huì)選擇在自然資源的“公共經(jīng)濟(jì)屬性”上大做文章，利用凈化污染的私人邊際收益等于私人邊際成本的方法，來(lái)決定利潤(rùn)最大化條件下的污染水平，去權(quán)衡是否減少生產(chǎn)的負(fù)外部性，其結(jié)果必然導(dǎo)致自然資源非可持續(xù)性的開(kāi)采與利用。因此，從客觀規(guī)律上分析，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程和資源能源利用過(guò)程，解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也必須在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程與資源能源利用過(guò)程中統(tǒng)籌解決。這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬性的本質(zhì)論。
從價(jià)值上講，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品是發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)涵。過(guò)去認(rèn)為生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品的活動(dòng)才是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，才是發(fā)展。但隨著能源緊張、資源短缺、生態(tài)退化、環(huán)境惡化、氣候變化、災(zāi)害頻發(fā)，人類除了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品有需求外，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品也有了更多的需求。生態(tài)產(chǎn)品既包括清新的空氣、清潔的水源、茂密的森林等純自然生態(tài)系統(tǒng)提供的要素，也包括人類經(jīng)過(guò)勞動(dòng)后所形成的人工自然要素，如植樹(shù)造林增加的碳匯、水土保持凈化的水源等。從價(jià)值角度看，生態(tài)環(huán)境具有生態(tài)產(chǎn)品的屬性，其價(jià)值表現(xiàn)為自然的價(jià)值，體現(xiàn)為自然物體間及自然物體對(duì)整體自然系統(tǒng)所產(chǎn)生的功能，是發(fā)展過(guò)程中人類需求的新內(nèi)涵，是新時(shí)代發(fā)展的必然要求。發(fā)展不僅僅是增加GDP，生產(chǎn)更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品也是發(fā)展的內(nèi)涵，是農(nóng)、工、服務(wù)產(chǎn)品之外的新型產(chǎn)品。綠水青山就是金山銀山。地方各級(jí)黨委和政府都是管發(fā)展的，那么管發(fā)展的必然要承擔(dān)提供生態(tài)產(chǎn)品的職責(zé)。這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬性的價(jià)值論。
解決環(huán)境污染問(wèn)題的根本之策在于綠色發(fā)展。發(fā)展一直是黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，是解決中國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵。黨對(duì)發(fā)展理念和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，同樣也需要對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，必須改變發(fā)展與保護(hù)割裂、一撥人搞發(fā)展另外一撥人搞保護(hù)、發(fā)展強(qiáng)保護(hù)弱的現(xiàn)象。這一點(diǎn)做得不好，是過(guò)去一些地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題之所在。這一點(diǎn)若貫徹落實(shí)到位，則是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)難得機(jī)遇和制度法寶。
（三）生態(tài)環(huán)境保護(hù)是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的瓶頸。因此，從歷史使命上講，黨要團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)全國(guó)各族人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，就必須加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視，補(bǔ)齊短板，攻堅(jiān)克難。
從2000年建設(shè)小康社會(huì)，到2020年全面建成小康社會(huì)，20年時(shí)間全黨全國(guó)人民努力的方向就在“全面”?！叭妗斌w現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是覆蓋的群體要全面；二是覆蓋的領(lǐng)域要全面。習(xí)近平總書記曾指出，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，指的是精準(zhǔn)脫貧，講的是覆蓋群體全面問(wèn)題；“小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵”，講的是覆蓋領(lǐng)域全面問(wèn)題。到2020年，要全面建成小康社會(huì)有兩大短板，一個(gè)是精準(zhǔn)脫貧，一個(gè)是污染防治，這都直接關(guān)乎第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。全黨全國(guó)花20年的時(shí)間，重點(diǎn)就是要解決這兩個(gè)方面的全面問(wèn)題，這是莊嚴(yán)的政治承諾。這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬性的地位論。
因此，要在3年之內(nèi)，舉全黨全國(guó)之力，集中力量，加快補(bǔ)齊短板。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治攻堅(jiān)實(shí)質(zhì)上是事關(guān)第一個(gè)百年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政治考量，是全黨全國(guó)當(dāng)前必須攻堅(jiān)確保完成的總奮斗目標(biāo)。另一方面，到本世紀(jì)中葉，要把我國(guó)建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。美麗，成為了社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的新內(nèi)涵，這對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了更高的要求，也賦予了我們黨更高的使命要求。
（四）解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是解決全局發(fā)展的重要突破口。因此，從方法論上講，黨要解決中國(guó)問(wèn)題，解決時(shí)代問(wèn)題、解決高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題，就應(yīng)該在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力。
生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，也關(guān)系著中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)推動(dòng)其他事情統(tǒng)籌解決的一個(gè)抓手、一個(gè)突破口。打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，能推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型、綠色發(fā)展、高質(zhì)量增長(zhǎng)、供給側(cè)改革，具有綜合多重效益，帶動(dòng)性強(qiáng)，可以實(shí)現(xiàn)牽一發(fā)而動(dòng)全局。這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬性的效益論。
基于上述理論認(rèn)識(shí)，十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也將過(guò)去政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)4項(xiàng)職能深化為宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、保護(hù)環(huán)境5項(xiàng)職能，環(huán)境保護(hù)職能被單列出來(lái)，成為政府的重要職能之一。2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》明確規(guī)定，地方各級(jí)黨委和政府對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任。
（五）解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)具有挑戰(zhàn)性、長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的工作。從執(zhí)政能力上講，只有中國(guó)共產(chǎn)黨才能在關(guān)鍵時(shí)刻迅速而正確地解決問(wèn)題，使國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)始終沿著正確的方向不斷發(fā)展。因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也必須實(shí)現(xiàn)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。
生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是伴隨人類文明特別是工業(yè)化進(jìn)程而出現(xiàn)的危害人類健康甚至生存的重大問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境所存在的問(wèn)題，實(shí)為積漸所至，非一日之寒可成，自然也非一日之功可破，是一個(gè)歷史遺留問(wèn)題。由于過(guò)去環(huán)保工作欠賬多，加之目前的機(jī)制體制還有待進(jìn)一步完善，因此生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決不會(huì)一蹴而就。解決生態(tài)環(huán)境是一項(xiàng)長(zhǎng)期且復(fù)雜的工作，需要統(tǒng)籌各方面因素，保持戰(zhàn)略定力，推進(jìn)制度體制機(jī)制改革。這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬性的方法論。
這就需要明確解決思路，發(fā)出總動(dòng)員令，統(tǒng)一思想，舉旗定向，相向而行。只有全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能真正做到集中力量，團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，才有能力和有希望攻堅(jiān)克難，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的全面提升，建成美麗中國(guó)。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)的重要事情之一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而辦好中國(guó)的事情的關(guān)鍵在黨。黨的十八大審議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》，將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”寫入黨章，成為黨的行動(dòng)綱領(lǐng)。
基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬性的需求論、社會(huì)論、本質(zhì)論、價(jià)值論、地位論、效益論和方法論，新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的定位正在發(fā)生戰(zhàn)略變化，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)上升到執(zhí)政層面、國(guó)家戰(zhàn)略層面，是地方各級(jí)黨委的重要政治責(zé)任。相應(yīng)地，生態(tài)環(huán)保工作的內(nèi)涵、目的、重點(diǎn)也要發(fā)生轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)型。環(huán)境不能作為無(wú)價(jià)低價(jià)的生產(chǎn)要素被忽視，也不能僅僅將其作為支撐發(fā)展的一個(gè)條件，要更多地把生態(tài)環(huán)境資源作為稀缺資源要素予以高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)，要更多地把提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的有機(jī)內(nèi)涵，要更多地把加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保工作、滿足優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要作為解決主要矛盾的著眼點(diǎn)，要更多地把加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保工作作為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的推手。因此，必須全面加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)黨政主體責(zé)任、健全環(huán)境保護(hù)督察機(jī)制、強(qiáng)化考核問(wèn)題、嚴(yán)格責(zé)任追究，形成抓好生態(tài)環(huán)境保護(hù)、全力治污攻堅(jiān)的政治理念、制度氛圍和剛性約束，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與”的生態(tài)環(huán)保大格局。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心
來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)
