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◆本報(bào)記者劉曉星
近期，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》）并向社會(huì)公開，引起了廣泛關(guān)注和討論。為使各界深入了解其出臺(tái)的背景、主要內(nèi)容和具體實(shí)施要求等，記者采訪了環(huán)境保護(hù)部環(huán)境影響評(píng)價(jià)司司長崔書紅，對(duì)《實(shí)施方案》進(jìn)行詳細(xì)解讀。
1 中國環(huán)境報(bào)：經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國環(huán)評(píng)制度日臻成熟和完善，在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)合理布局，嚴(yán)把項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入，優(yōu)化項(xiàng)目選址選線，強(qiáng)化污染防治和生態(tài)保護(hù)措施，有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)各類環(huán)境敏感目標(biāo)，維護(hù)公眾合法環(huán)境權(quán)益等方面發(fā)揮著重要作用。請(qǐng)介紹一下《實(shí)施方案》出臺(tái)的背景？環(huán)評(píng)改革的總體考慮是什么？有哪些主要任務(wù)？
崔書紅：環(huán)評(píng)是預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要制度。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)行的環(huán)評(píng)制度出現(xiàn)了許多不適應(yīng)的地方，必須通過改革創(chuàng)新，使環(huán)評(píng)管理方式更加合理完善，在源頭預(yù)防方面發(fā)揮更加重要的作用。
黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)對(duì)全面深化改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能作出了部署。國務(wù)院采取了系列重大改革措施，深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。陳吉寧部長強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，加快推進(jìn)環(huán)評(píng)制度改革，在放權(quán)上求實(shí)效，在監(jiān)管上求創(chuàng)新，在服務(wù)上求提升，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，圍繞“劃框子、定規(guī)則、查落實(shí)”三個(gè)環(huán)節(jié)，真正發(fā)揮環(huán)評(píng)在源頭預(yù)防上的關(guān)鍵作用。
劃框子，就是要通過規(guī)劃環(huán)評(píng)、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，明確區(qū)域發(fā)展定位、生態(tài)功能定位和準(zhǔn)入條件，優(yōu)化空間布局，調(diào)控環(huán)境容量。定規(guī)則，要通過準(zhǔn)入導(dǎo)則的制定和解釋，提高導(dǎo)則規(guī)范的指導(dǎo)性和適用性，增強(qiáng)環(huán)評(píng)的針對(duì)性和科學(xué)性。查落實(shí)，核心是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管思路，建立規(guī)劃實(shí)施后的環(huán)境評(píng)價(jià)和核查工作機(jī)制，充分利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段提高監(jiān)管能力，精準(zhǔn)打擊環(huán)評(píng)違法違規(guī)行為，督促地方政府更好落實(shí)環(huán)保主體責(zé)任。
制定《實(shí)施方案》就是為了適應(yīng)黨中央、國務(wù)院推進(jìn)行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能總體要求，進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，從體制機(jī)制上解決好“劃框子、定規(guī)則、查落實(shí)”實(shí)施中存在的問題，更好發(fā)揮源頭預(yù)防作用，煥發(fā)環(huán)評(píng)制度的新活力。例如，《實(shí)施方案》著力去繁就簡，在程序方面，取消了試生產(chǎn)審批，取消了竣工環(huán)保驗(yàn)收，取消了水土保持審查和部門預(yù)審等前置條件，非重大項(xiàng)目核準(zhǔn)環(huán)評(píng)審批由“串聯(lián)”改“并聯(lián)”，將極大提高環(huán)評(píng)審批效率。在減負(fù)瘦身方面，將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表改為備案制，可以減輕環(huán)評(píng)審批50%的任務(wù)量；通過分級(jí)審批目錄的修訂，調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書、報(bào)告表，可以壓縮報(bào)告書編制的范圍，減輕環(huán)評(píng)審批負(fù)擔(dān)和減輕社會(huì)成本支出。通過技術(shù)導(dǎo)則重構(gòu)，讓環(huán)評(píng)回歸環(huán)評(píng)本意，去掉環(huán)評(píng)不該管也管不好的內(nèi)容，讓環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件邊界更加清晰，內(nèi)容更具有規(guī)范性、針對(duì)性和科學(xué)性。在去偽存真方面，實(shí)行全國環(huán)評(píng)審批聯(lián)網(wǎng)，開展環(huán)評(píng)模型標(biāo)準(zhǔn)化和法規(guī)化建設(shè)，建設(shè)智慧環(huán)評(píng)監(jiān)管平臺(tái)，利用大數(shù)據(jù)提高環(huán)評(píng)監(jiān)管水平；加大信息公開力度，改革公眾參與辦法，加大問責(zé)和處罰，嚴(yán)厲打擊環(huán)評(píng)弄虛作假行為，維護(hù)環(huán)評(píng)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。
《實(shí)施方案》明確，要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以全面提高環(huán)評(píng)有效性為主線，以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力，以“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”（以下簡稱“三線一單”）為手段，強(qiáng)化空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管理，劃框子、定規(guī)則、查落實(shí)、強(qiáng)基礎(chǔ)，不斷改進(jìn)和完善依法、科學(xué)、公開、廉潔、高效的環(huán)評(píng)管理體系。
《實(shí)施方案》分三大塊八個(gè)部分。第一塊是總體思路，明確了指導(dǎo)思想、主要原則和工作目標(biāo)；第二塊是主要任務(wù)，涵蓋戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、事中事后監(jiān)管以及重大環(huán)境影響預(yù)警等全鏈條管理；第三塊是實(shí)施保障，包括深化政府信息公開、加強(qiáng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和人員管理、強(qiáng)化技術(shù)支撐等任務(wù)。其中，與排污許可制等重大改革相統(tǒng)籌，強(qiáng)化戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評(píng)“三線一單”硬約束，實(shí)行規(guī)劃環(huán)評(píng)清單式管理，對(duì)高質(zhì)量完成產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的園區(qū)內(nèi)項(xiàng)目試行降低項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件類別，建立項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批與規(guī)劃環(huán)評(píng)審查意見、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和區(qū)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目環(huán)境管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立全國環(huán)評(píng)審批信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，重構(gòu)環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則體系，完善環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件等都是適應(yīng)“十三五”環(huán)保形勢(shì)的新提法、新要求，也是后續(xù)改革落實(shí)的重點(diǎn)。
《實(shí)施方案》基于統(tǒng)籌“放管服”，著力強(qiáng)化宏觀管理，簡化微觀環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了改革任務(wù)的宏觀性、整體性、系統(tǒng)性、全面性，環(huán)評(píng)制度不僅不會(huì)削弱，反而得到強(qiáng)化。在提高建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)效能、創(chuàng)新“三同時(shí)”管理方面突出“放”；在強(qiáng)化戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評(píng)“落地”、嚴(yán)格項(xiàng)目管理、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管、深化政府信息公開、規(guī)范環(huán)評(píng)市場(chǎng)秩序等方面強(qiáng)化“管”；在開展重大環(huán)境影響預(yù)警、加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)、改革項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理方式、營造公平公開的環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)上體現(xiàn)“服”。
2 中國環(huán)境報(bào)：《實(shí)施方案》提出要構(gòu)建全鏈條無縫銜接預(yù)防體系，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)各有側(cè)重，三者應(yīng)該如何銜接？
崔書紅：《實(shí)施方案》突出構(gòu)建全鏈條無縫銜接預(yù)防體系，就是要進(jìn)一步明確戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)的定位、功能、相互關(guān)系和工作機(jī)制。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)重在協(xié)調(diào)區(qū)域或跨區(qū)域發(fā)展環(huán)境問題，確定“三線一單”，明確生態(tài)空間管控要求，為“多規(guī)合一”和規(guī)劃環(huán)評(píng)提供基礎(chǔ)。規(guī)劃環(huán)評(píng)重在優(yōu)化行業(yè)的布局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，細(xì)化落實(shí)“三線一單”，指導(dǎo)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入。項(xiàng)目環(huán)評(píng)重在落實(shí)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理要求，優(yōu)化環(huán)保措施，強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控，做好與排污許可的銜接。這解決了環(huán)評(píng)制度內(nèi)外的銜接問題，為抓準(zhǔn)管理重點(diǎn)、減少重復(fù)低效管理、強(qiáng)化制度合力奠定基礎(chǔ)。
戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評(píng)是加強(qiáng)環(huán)境宏觀管理的重要途徑，《實(shí)施方案》有針對(duì)性地提出了新的任務(wù)和要求，對(duì)于戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作，重點(diǎn)是結(jié)合“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國家三大戰(zhàn)略深入開展評(píng)價(jià)。規(guī)劃環(huán)評(píng)工作則重在強(qiáng)化約束和指導(dǎo)，要推進(jìn)清單式管理，深入開展城市、新區(qū)、流域綜合規(guī)劃等重點(diǎn)領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)評(píng)，還要完成長江經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)與核查。
值得一提的是，《實(shí)施方案》還提出要開展市域環(huán)評(píng)工作。市域環(huán)評(píng)就是地級(jí)市層面的區(qū)域環(huán)評(píng)。區(qū)域環(huán)評(píng)是從整體上對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)國土空間環(huán)境屬性進(jìn)行分析，摸清區(qū)域水、大氣、土壤等環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和承載狀態(tài)，明確國土空間環(huán)境管控要求的綜合性管理工具。面對(duì)空間開發(fā)粗放低效、環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限的態(tài)勢(shì)，開展區(qū)域環(huán)評(píng)將更加有力地推進(jìn)環(huán)境保護(hù)主動(dòng)參與“多規(guī)合一”，更加有效地加強(qiáng)空間開發(fā)環(huán)境管理，更有針對(duì)性地推動(dòng)相關(guān)區(qū)域補(bǔ)齊環(huán)境質(zhì)量“短板”。同時(shí)，在環(huán)評(píng)管理體系中，區(qū)域環(huán)評(píng)既可以為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)提供支撐，又能為區(qū)域內(nèi)規(guī)劃環(huán)評(píng)以及重大項(xiàng)目環(huán)評(píng)提供指導(dǎo)。
3 中國環(huán)境報(bào)：應(yīng)該說，規(guī)劃環(huán)評(píng)工作是環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)動(dòng)地方政府及部門共同做好源頭預(yù)防的主要抓手。但從近年來的實(shí)踐工作看，確實(shí)還存在落地難的問題，準(zhǔn)備在哪些方面推進(jìn)解決？
崔書紅：規(guī)劃環(huán)評(píng)落地難，是制約源頭預(yù)防作用發(fā)揮的一個(gè)突出問題，正如陳吉寧部長所指出的，規(guī)劃環(huán)評(píng)意見比較難以形成剛性的約束，也沒有一個(gè)追責(zé)的機(jī)制，所以規(guī)劃環(huán)評(píng)中“未評(píng)先批”的現(xiàn)象比較普遍，規(guī)劃環(huán)評(píng)的成果往往也被選擇性地落實(shí)，或者通過規(guī)劃的調(diào)整來規(guī)避規(guī)劃環(huán)評(píng)所提出的一些明確的要求。
究其原因，一是一些地方政府和部門對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的重要性認(rèn)識(shí)不足，規(guī)劃環(huán)評(píng)法定要求落實(shí)不到位；二是規(guī)劃體系復(fù)雜，編制、實(shí)施的隨意性比較大，往往導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)要求落空；三是規(guī)劃環(huán)評(píng)本身的基礎(chǔ)支撐還比較薄弱，技術(shù)規(guī)范體系不夠完善、針對(duì)性有待加強(qiáng)。
《實(shí)施方案》主要從4個(gè)方面推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)“落地”。一要嚴(yán)格規(guī)劃環(huán)評(píng)違法責(zé)任追究，牽住地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)這個(gè)“牛鼻子”，切實(shí)落實(shí)規(guī)劃編制和審批機(jī)關(guān)主體責(zé)任，嚴(yán)格違法責(zé)任追究，將地方政府及其有關(guān)部門規(guī)劃環(huán)評(píng)工作開展情況納入環(huán)境保護(hù)督察。堅(jiān)持“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，研究建立規(guī)劃環(huán)評(píng)違法責(zé)任調(diào)查移交機(jī)制，配合相關(guān)部門依法嚴(yán)肅追究有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任。
二要是要建立規(guī)劃環(huán)評(píng)信息公開和公眾參與機(jī)制。規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開規(guī)劃環(huán)評(píng)編制相關(guān)信息，制定規(guī)劃環(huán)評(píng)公眾參與預(yù)案，更好發(fā)揮公眾參與環(huán)境決策的作用，使規(guī)劃環(huán)評(píng)更加符合公眾環(huán)境利益的需要。
三要加快創(chuàng)新完善技術(shù)規(guī)范體系，特別是制定“三線一單”技術(shù)規(guī)范，圍繞環(huán)境質(zhì)量這個(gè)核心，以不變的“鐵線”在空間、總量、準(zhǔn)入等方面提出剛性要求。
四要建立健全與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，規(guī)劃環(huán)評(píng)質(zhì)量高、做到位了，不僅可以簡化項(xiàng)目環(huán)評(píng)的內(nèi)容，還可以降低項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的類別，釋放環(huán)評(píng)改革的制度紅利，保障規(guī)劃環(huán)評(píng)要求得到真正落實(shí)。
4 中國環(huán)境報(bào)：針對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)落地難的問題，《實(shí)施方案》提出了要制定實(shí)施“三線一單”，“三線一單”內(nèi)涵是什么？準(zhǔn)備如何落實(shí)？
崔書紅：“三線一單”，具體指生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。有“線”可以框住空間，有“單”可以規(guī)范行為，是“劃框子、定規(guī)則”要求的具體落實(shí)。
劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是《環(huán)境保護(hù)法》做出的法律規(guī)定，也是生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)，生態(tài)保護(hù)紅線劃定的是國土空間中最重要、最有價(jià)值的生態(tài)空間，必須在環(huán)評(píng)管理中嚴(yán)格執(zhí)行、強(qiáng)化管控，保障功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。
嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線是落實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理的必然要求，是堅(jiān)守大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變壞”要求的重要舉措，是地方各級(jí)政府落實(shí)環(huán)保責(zé)任、防止環(huán)境質(zhì)量降級(jí)必須堅(jiān)守的紅線，也是環(huán)評(píng)工作以改善環(huán)境質(zhì)量為核心確定污染物排放總量和制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控措施的基準(zhǔn)線。
資源是環(huán)境的重要組成部分，是生態(tài)環(huán)境承載力的重要載體，生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生往往是開發(fā)突破了資源利用上線造成的，合理確定水、土、氣等資源利用上線就是設(shè)定資源消耗“天花板”，強(qiáng)化資源消耗強(qiáng)度控制，保障資源開發(fā)“不超載”，是環(huán)境質(zhì)量不下降的基礎(chǔ)和前提。
基于“三線”，制定區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，體現(xiàn)了差別化環(huán)境準(zhǔn)入的要求，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上優(yōu)布局、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的作用。
環(huán)境保護(hù)部將制定“三線一單”相關(guān)技術(shù)規(guī)范，建立“三線一單”約束機(jī)制，明確改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的要求，從空間布局、環(huán)境容量、資源利用、環(huán)境準(zhǔn)入等方面為各類開發(fā)建設(shè)戰(zhàn)略、規(guī)劃和具體項(xiàng)目提出具體明確的指導(dǎo)和約束。
5 中國環(huán)境報(bào)：《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》將“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”納入總體目標(biāo)，要求以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度?！秾?shí)施方案》提出要強(qiáng)化改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理，如何實(shí)施聯(lián)動(dòng)管理落實(shí)這一要求？
崔書紅：陳吉寧部長指出，“總體改善”意味著環(huán)境質(zhì)量“好的不能變差，差的要逐漸轉(zhuǎn)好”。新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定“規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”，新《環(huán)保法》明確不予審批對(duì)未完成環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)的新增污染物項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件。因此，《實(shí)施方案》提出強(qiáng)化改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理，就是要從減緩單一建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響向促進(jìn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量總體改善和提高轉(zhuǎn)變。
具體舉措就是建立項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批與規(guī)劃環(huán)評(píng)、現(xiàn)有項(xiàng)目環(huán)境管理、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做到項(xiàng)目審批與規(guī)劃環(huán)評(píng)審查意見、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)要求、區(qū)域項(xiàng)目環(huán)境管理水平“三掛鉤”。也就是說，與規(guī)劃環(huán)評(píng)審查意見不一致、項(xiàng)目所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不升反降的、項(xiàng)目所在區(qū)域同類型項(xiàng)目環(huán)境問題突出的項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件將不予審批。
與規(guī)劃環(huán)評(píng)掛鉤方面，環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)工作的意見》《關(guān)于開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)清單式管理試點(diǎn)工作的通知》，主要是要保障規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論和審查意見落地，并在一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展試點(diǎn)，進(jìn)一步簡化項(xiàng)目環(huán)評(píng)的類別和內(nèi)容；與現(xiàn)有項(xiàng)目環(huán)境管理掛鉤，就是要推進(jìn)環(huán)評(píng)管理要求不折不扣地實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)化“以新帶老”，環(huán)境保護(hù)部將結(jié)合行業(yè)環(huán)評(píng)管理制定相關(guān)規(guī)范性文件；與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量掛鉤，就是要對(duì)沒有完成階段性環(huán)境質(zhì)量改善要求的區(qū)域，采取限制性措施，主要考慮與實(shí)施區(qū)域限批相結(jié)合。環(huán)境保護(hù)部還將制定相關(guān)文件，明確“三掛鉤”具體操作要求。
6 中國環(huán)境報(bào)：《實(shí)施方案》中提出，要取消建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收行政許可，是不是現(xiàn)在就可以實(shí)施？取消許可后，如何做好監(jiān)管？
崔書紅：今年4月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布公告，明確取消了各級(jí)環(huán)保部門的試生產(chǎn)審批?！秾?shí)施方案》進(jìn)一步提出要取消驗(yàn)收許可，這是環(huán)保部門堅(jiān)持“簡”字當(dāng)頭、落實(shí)國務(wù)院深入推進(jìn)行政審批制度改革要求的重大舉措。取消建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收后，應(yīng)由建設(shè)單位自行或委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收，而無需再報(bào)環(huán)保部門審批，預(yù)計(jì)每年可減少審批數(shù)量十余萬多個(gè)。地方環(huán)境保護(hù)行政管理的重心將由審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管，通過加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)管性檢查，確保建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)措施得以落實(shí)。
必須明確的是，取消的是驗(yàn)收的行政許可，而不是取消了“三同時(shí)”制度。新《環(huán)保法》再次強(qiáng)調(diào)了“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”，這是建設(shè)單位必須履行的法律責(zé)任。
環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)印發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目事中事后監(jiān)督管理辦法》，進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，明確環(huán)保部門的監(jiān)管責(zé)任，要求加強(qiáng)屬地管理和政府監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，還將完善后評(píng)價(jià)等事中、事后監(jiān)管機(jī)制。此外，將大力推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目在選址、建設(shè)、運(yùn)營全過程的環(huán)境信息公開，強(qiáng)化“三同時(shí)”信息公開制度，加快誠信體系建設(shè)，通過全社會(huì)監(jiān)督強(qiáng)化環(huán)保要求的落實(shí)。
關(guān)于何時(shí)正式取消驗(yàn)收審批事項(xiàng)，由于這一行政許可是由《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)所設(shè)置的，按照改革要于法有據(jù)的要求，環(huán)境保護(hù)部組織起草了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》修訂草案，已經(jīng)報(bào)送國務(wù)院，明確提出取消竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收行政許可，要求建立“三同時(shí)”與排污許可制度的銜接機(jī)制，對(duì)實(shí)行排污許可管理的建設(shè)項(xiàng)目，以排污許可替代竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收許可。待《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》正式實(shí)施后，才能成為政府、企業(yè)、社會(huì)共同遵照?qǐng)?zhí)行的依據(jù)。目前，仍需沿用現(xiàn)行規(guī)定辦理驗(yàn)收手續(xù)。
7 中國環(huán)境報(bào)：《實(shí)施方案》提出環(huán)境影響登記表備案，基于什么考慮，如何實(shí)施？那些未列入分類管理名錄的項(xiàng)目，是否需開展環(huán)評(píng)？
崔書紅：據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來，我國各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門每年審批的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件約30萬個(gè)。其中報(bào)告書、報(bào)告表和登記表數(shù)量各占5%、45%和50%。根據(jù)現(xiàn)行法律要求，建設(shè)單位對(duì)環(huán)境影響很小、不需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目填報(bào)環(huán)境影響登記表后報(bào)有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)部門審批。登記表類項(xiàng)目環(huán)境影響很小，采取審批制增加了環(huán)保部門行政成本和企業(yè)負(fù)擔(dān)。改革后有利于把基層環(huán)保部門有限的行政力量集中到環(huán)境影響較大的項(xiàng)目和事中事后監(jiān)管上，提高管理效率，確?！敖拥米 ⒐艿煤谩?，也有利于企業(yè)主動(dòng)履行環(huán)保義務(wù)，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)、釋放市場(chǎng)活力。
目前，全國已有部分地方環(huán)保部門開展了登記表改為備案制的試點(diǎn)工作。為規(guī)范登記表備案，環(huán)境保護(hù)部正在制定《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案辦法》，明確備案的格式、管理流程、法律責(zé)任等，并在全國使用統(tǒng)一的備案系統(tǒng)。
目前，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案辦法》已經(jīng)基本成熟，備案系統(tǒng)正在測(cè)試。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部正在修訂的還有《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》，進(jìn)一步明確需要備案的登記表行業(yè)，明確對(duì)于未列入分類管理名錄的其他項(xiàng)目，則無需履行環(huán)評(píng)手續(xù)。
8 中國環(huán)境報(bào)：《實(shí)施方案》要求建立環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”和排污許可銜接的管理機(jī)制，這基于什么考慮？準(zhǔn)備如何實(shí)施？
崔書紅：黨的十八屆五中全會(huì)提出“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”的要求。就具有污染物排放的建設(shè)項(xiàng)目而言，建設(shè)項(xiàng)目在編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件時(shí)，綜合考慮了項(xiàng)目的工藝水平、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目所在地環(huán)境質(zhì)量，分析預(yù)測(cè)了項(xiàng)目污染物排放濃度、排放數(shù)量和方式。
但項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行中，環(huán)評(píng)的這些要求因缺乏有效的制度約束，往往落實(shí)不到位。排污許可是固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度，環(huán)評(píng)與排污許可制的銜接，將環(huán)評(píng)結(jié)論載入許可證，作為對(duì)企業(yè)排放污染物的硬要求、環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法的依據(jù)，有利于推動(dòng)事前審批和事中事后監(jiān)管的有效銜接，形成從源頭預(yù)防到污染治理的全過程監(jiān)管機(jī)制。
總的來看，環(huán)評(píng)作為預(yù)防性制度，重在事前預(yù)防，是固定污染源的“準(zhǔn)生證”，內(nèi)涵既包括對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后排污行為的環(huán)境影響預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范以及新建項(xiàng)目選址布局等，也包括建設(shè)期的“三同時(shí)”管理，并為排污許可提供污染物排放清單。排污許可重在事中事后監(jiān)管，是載明排污單位污染物排放及控制有關(guān)信息的“身份證”，是排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的依據(jù)之一?，F(xiàn)階段，二者相互補(bǔ)充，而不是誰替代誰，或合二為一的關(guān)系，也不存在實(shí)施排污許可制，就弱化了環(huán)評(píng)制度的問題。
為加強(qiáng)環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”與排污許可制銜接，環(huán)評(píng)要通過導(dǎo)則的修訂，一要明確污染物排放強(qiáng)度和污染物排放清單，統(tǒng)一環(huán)評(píng)與排污許可源強(qiáng)核算及技術(shù)方法。二要依據(jù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量管理要求，科學(xué)預(yù)測(cè)污染物排放方式、濃度和排放量，用“一套數(shù)據(jù)”作為污染物排放和環(huán)境執(zhí)法的硬約束，解決現(xiàn)在固定污染源管理“多套數(shù)據(jù)”的問題。三要簡化程序，取消環(huán)境保護(hù)部門環(huán)評(píng)竣工驗(yàn)收，落實(shí)業(yè)主“三同時(shí)”主責(zé)， 并將企業(yè)落實(shí)“三同時(shí)”作為申領(lǐng)排污許可的前提，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與許可制管理無縫銜接。
9 中國環(huán)境報(bào)：《實(shí)施方案》提出要改革管理方式，在環(huán)評(píng)中推進(jìn)并聯(lián)審批，避免規(guī)定打架、互為前置，如何實(shí)施？是否意味著環(huán)評(píng)“一票否決”被弱化？
崔書紅：國務(wù)院明確要求確需保留在開工前完成的審批事項(xiàng)，與項(xiàng)目核準(zhǔn)實(shí)行并聯(lián)辦理，在環(huán)評(píng)領(lǐng)域推進(jìn)并聯(lián)審批是落實(shí)國務(wù)院要求的重要舉措，能夠有效縮短審批時(shí)間、提高行政效率，減輕企業(yè)時(shí)間成本。新《環(huán)保法》明確規(guī)定“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)”。國務(wù)院明確對(duì)重特大項(xiàng)目，應(yīng)將環(huán)評(píng)審批作為核準(zhǔn)前置；對(duì)于其他項(xiàng)目，國務(wù)院也已明確其項(xiàng)目環(huán)評(píng)屬保留的報(bào)建審批事項(xiàng)，必須在開工建設(shè)前完成。
近期，國家發(fā)展改革委、能源局在規(guī)范電力項(xiàng)目開工建設(shè)秩序的通知中也強(qiáng)調(diào)要逐一落實(shí)報(bào)建審批事項(xiàng)，未取得支持性文件前，嚴(yán)禁開工建設(shè)。隨著報(bào)建審批事項(xiàng)的規(guī)范清理，環(huán)評(píng)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、參與宏觀調(diào)控的作用不僅沒有弱化，應(yīng)該說重要性進(jìn)一步突顯出來了。
在具體操作方面，《實(shí)施方案》明確提出了項(xiàng)目環(huán)評(píng)與選址意見、用地預(yù)審、水土保持等實(shí)施并聯(lián)審批的要求。此前，關(guān)于環(huán)評(píng)審批與水土保持審批，有關(guān)法律規(guī)定不盡一致，這次通過《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》修正已經(jīng)徹底解決，9月1日后水土保持就不再作為環(huán)評(píng)審批的前置要求了。
同時(shí)，《實(shí)施方案》也在內(nèi)部流程等方面推行并聯(lián)，對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等法定保護(hù)區(qū)域的項(xiàng)目，在符合法律規(guī)定的前提下，不將主管部門意見作為環(huán)評(píng)審批的前置，調(diào)整為并聯(lián)辦理，目的就是盡可能提高審批效率，服務(wù)群眾。
10 中國環(huán)境報(bào)：《實(shí)施方案》提出要實(shí)施全國環(huán)評(píng)審批信息聯(lián)網(wǎng)，目前進(jìn)展如何？
崔書紅：這是“查落實(shí)”的技術(shù)創(chuàng)新手段。大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等智能技術(shù)的利用，已成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)治理能力倍增的重要手段，大數(shù)據(jù)等信息化手段，可以幫助我們更廣泛應(yīng)用數(shù)據(jù)，提供基礎(chǔ)支撐，尋求優(yōu)化方案，給管理帶來質(zhì)的變化。實(shí)施全國環(huán)評(píng)審批信息聯(lián)網(wǎng)是構(gòu)建環(huán)評(píng)大數(shù)據(jù)的基本條件，是推動(dòng)環(huán)評(píng)管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化的必然要求。
上半年，環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)部署開展這項(xiàng)工作，截至4月底，全國各省級(jí)環(huán)保部門已經(jīng)完成審批信息報(bào)送，其中北京、廣西等7個(gè)?。▍^(qū)、市）實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)報(bào)送。截至6月底，已實(shí)現(xiàn)全部省級(jí)環(huán)評(píng)審批信息每周聯(lián)網(wǎng)報(bào)送；具備條件的134個(gè)市級(jí)環(huán)保部門實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)審批信息每周聯(lián)網(wǎng)報(bào)送。
2016年底前，將基本實(shí)現(xiàn)地市級(jí)以上環(huán)評(píng)和驗(yàn)收審批信息通過環(huán)保業(yè)務(wù)專網(wǎng)報(bào)送。下一步，將重點(diǎn)推進(jìn)全國環(huán)評(píng)審批信息的自動(dòng)實(shí)時(shí)推送，實(shí)現(xiàn)全國環(huán)評(píng)審批分析統(tǒng)計(jì)、預(yù)測(cè)預(yù)警、質(zhì)量校核和信息查詢等大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用。
11 中國環(huán)境報(bào)：環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的脫鉤改制是社會(huì)十分關(guān)注的問題，進(jìn)展怎么樣？《實(shí)施方案》提出的任務(wù)能否按時(shí)完成？
崔書紅：完成全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤改制是落實(shí)中央巡視整改要求的重要任務(wù)，也是環(huán)境保護(hù)部向全社會(huì)的莊嚴(yán)承諾。陳吉寧部長明確要求全部脫離，逾期不脫離的，一律取消環(huán)評(píng)資質(zhì)。環(huán)境保護(hù)部把這項(xiàng)工作作為一項(xiàng)政治任務(wù)高度重視、鐵腕推進(jìn)，時(shí)間節(jié)點(diǎn)一到，必須完成，決不拖泥帶水。
環(huán)境保護(hù)部制定了《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》，去年，環(huán)境保護(hù)部直屬8家事業(yè)單位環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)率先完成脫鉤。對(duì)350家地方環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，分批實(shí)施，逐月調(diào)度，其中，需在2016年6月30日前完成脫鉤的274家，需在2016年12月31日前完成脫鉤的76家。截至9月中旬，已完成脫鉤的共318家，占應(yīng)脫鉤總數(shù)的91%。
目前，對(duì)尚未完成脫鉤的32家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，正在加強(qiáng)督導(dǎo)，將定期公布脫鉤工作進(jìn)展情況，對(duì)逾期未完成脫鉤的機(jī)構(gòu)一律注銷環(huán)評(píng)資質(zhì)。
在此，也要提醒一下其他事業(yè)單位環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，也要加快體制改革步伐，否則資質(zhì)到期后將不予延續(xù)。
來源：中國環(huán)境報(bào)
