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任勇
《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）正式開啟了地方環(huán)境管理體制改革的進(jìn)程。推進(jìn)《指導(dǎo)意見》的落實，關(guān)乎全面深化改革的戰(zhàn)略布局，關(guān)乎我國環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局，關(guān)乎實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的全面小康社會目標(biāo)的全局。準(zhǔn)確把握實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革（以下簡稱垂管改革）的邏輯與任務(wù)，是落實好《指導(dǎo)意見》的前提。
1 改革的大邏輯
垂管改革意義重大，時機(jī)成熟，刻不容緩。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，垂管改革的任務(wù)，也是亮點可以總結(jié)為：兩個責(zé)任制度落實取得重大突破，兩項監(jiān)測監(jiān)管職能做出重要調(diào)整，四大組織體系需要再構(gòu)，一系列能力建設(shè)將會得到加強(qiáng)；同時，需要探索若干重要問題。
總體上看，垂管改革的動因是解決現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制不能適應(yīng)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求的矛盾，是改革的問題導(dǎo)向；改革的動力和遵循是貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局和五大發(fā)展理念，以及黨中央和國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的一系列戰(zhàn)略部署，是改革的理論與方法導(dǎo)向；改革的目標(biāo)是推進(jìn)國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全面改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供堅強(qiáng)體制保障，是改革的目標(biāo)導(dǎo)向。這是垂管改革的大邏輯。
我國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制主要是從1988年設(shè)立國家環(huán)保局之后，歷經(jīng)近30年逐步形成的。其總體特征是，橫向?qū)嵭协h(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、相關(guān)部門分工協(xié)作的部門體制，縱向?qū)嵭袊冶O(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的分級體制，行政管理實行以塊為主的領(lǐng)導(dǎo)體制。1988年、1998年、2008年，3次大的監(jiān)管體制改革的重點是提升同級政府內(nèi)部環(huán)保部門的地位、強(qiáng)化職能、提高能力，帶動了整個環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)管體制不斷發(fā)展和壯大，基本適應(yīng)了各時期環(huán)境保護(hù)工作的總體需要。
然而，長期困擾我國環(huán)境監(jiān)管工作的兩個基本體制性問題始終沒有能夠得到有效解決：一是在橫向體制中，部門環(huán)保職責(zé)的落實機(jī)制不健全，保護(hù)與發(fā)展責(zé)任往往兩張皮，不能實現(xiàn)職能職責(zé)的內(nèi)在統(tǒng)一；二是在縱向體制中，地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任往往落不到實處，重發(fā)展輕環(huán)保的問題比較普遍，缺乏專門的督察體制，由此引發(fā)地方保護(hù)、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、環(huán)保機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)滯后等一系列問題。在生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染已成為全面建成小康社會的突出短板的新形勢下，在黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)和到2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的新要求下，這兩個基本體制性問題變得更加突出。正如習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會上所指出的，綜合起來，現(xiàn)行環(huán)保體制存在4個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任；二是難以解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)；三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求；四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)。這是垂管改革的邏輯起點，是改革必須解決的關(guān)鍵問題。
黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央提出的治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，以及關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的一系列重大部署，為推動解決環(huán)境監(jiān)管體制的突出問題提供了堅強(qiáng)的理論指導(dǎo)、科學(xué)的方法路徑和強(qiáng)大的動力保障。 環(huán)保領(lǐng)域的改革是全面深化改革的重要組成部分，垂管改革與生態(tài)文明體制“1+6”方案的改革，即環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革和監(jiān)管體制改革形成環(huán)境治理體系改革的“一鳥兩翼”?；A(chǔ)制度改革解決的是環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)性、科學(xué)性、有效性問題，垂管改革解決的是執(zhí)行的組織體系、機(jī)制和能力問題。二者同步推動、協(xié)調(diào)推進(jìn)，就可以全面推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這是改革的指導(dǎo)思想、方法和總目標(biāo)。具體目標(biāo)就是《指導(dǎo)意見》提出的，建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護(hù)管理體制，切實落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，為建設(shè)天藍(lán)、地綠、水凈的美麗中國提供堅強(qiáng)體制保障。
因此，垂管改革意義重大，時機(jī)成熟，刻不容緩。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，垂管改革的任務(wù)，也是亮點可以總結(jié)為：兩個責(zé)任制度落實取得重大突破，兩項監(jiān)測監(jiān)管職能做出重要調(diào)整，四大組織體系需要再構(gòu)，一系列能力建設(shè)將會得到加強(qiáng)；同時，需要探索若干重要問題。
2 兩個責(zé)任制度落實取得重大突破
《指導(dǎo)意見》在界定和落實環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)和相關(guān)部門責(zé)任方面的重要意義在于，將兩個責(zé)任固化到環(huán)境監(jiān)管體制中，體現(xiàn)到職能上，將黨紀(jì)國法的規(guī)定落實到具體的組織體系中、實實在在的職責(zé)清單里、可評估可考核可追責(zé)的實施機(jī)制上。
垂管改革大大強(qiáng)化了現(xiàn)有法律關(guān)于地方政府及其相關(guān)工作部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，并使之能落到實處?！吨笇?dǎo)意見》在界定和落實環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)和相關(guān)部門的責(zé)任上取得重大突破，在環(huán)境保護(hù)中將會發(fā)揮基礎(chǔ)性和全局性的作用。
《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)〔2015〕25號）提出，實行地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)制。首次以黨中央的文件明確了地方黨委的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，體現(xiàn)了黨紀(jì)嚴(yán)于國法的精神?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（中辦發(fā)〔2015〕45號）提出，地方黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對于政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員，規(guī)定了7種追責(zé)情形。正在開展的中央環(huán)保督察工作要求，切實落實地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，督察地方黨委和政府及其有關(guān)部門落實環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)情況。
《指導(dǎo)意見》在界定和落實環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)和相關(guān)部門責(zé)任方面的重要意義在于，將兩個責(zé)任固化到環(huán)境監(jiān)管體制中，體現(xiàn)到職能上，將黨紀(jì)國法的規(guī)定落實到具體的組織體系中、實實在在的職責(zé)清單里、可評估可考核可追責(zé)的實施機(jī)制上。
3 兩項監(jiān)測監(jiān)管職能做出重要調(diào)整
對于環(huán)境執(zhí)法職能主要由市縣兩級環(huán)保部門承擔(dān)，符合黨的十八屆四中全會關(guān)于加強(qiáng)基層法治建設(shè)和建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制的精神，也堅持了經(jīng)多年實踐證明行之有效的屬地監(jiān)管原則。
長期以來，我國環(huán)境監(jiān)管的對象主要是企事業(yè)單位的環(huán)境違法行為。實際上，地方政府及其工作部門不執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)要求是后果“更嚴(yán)重的違法行為”，不考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的決策是“更大的生態(tài)環(huán)境破壞和污染”，對企事業(yè)單位環(huán)境違法行為不嚴(yán)格監(jiān)管是嚴(yán)重的瀆職、失職。為了落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十六條關(guān)于上級人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督的規(guī)定，《指導(dǎo)意見》首次明確界定了環(huán)境監(jiān)管的兩項基本職能和方法：一是對企事業(yè)單位等行政相對人的環(huán)境執(zhí)法；一是對下級政府及其工作部門的監(jiān)（督）察。
為了增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，借鑒中央環(huán)保督察的經(jīng)驗，《指導(dǎo)意見》提出將市（地）縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，依法對市（地）縣黨委政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制履行情況，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策、規(guī)劃執(zhí)行情況，以及黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)落實情況進(jìn)行環(huán)境監(jiān)察。對于環(huán)境執(zhí)法職能主要由市縣兩級環(huán)保部門承擔(dān)，符合黨的十八屆四中全會關(guān)于加強(qiáng)基層法治建設(shè)和建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制的精神，也堅持了經(jīng)多年實踐證明行之有效的屬地監(jiān)管原則。
另一項重要職能調(diào)整是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評價和考核工作。對于環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)與老百姓的實際感受之間的一致性問題，多年來飽受詬病，其中一個原因是監(jiān)測、評價和考核的體制獨立性問題。為了從體制上解決“既是運動員又是裁判員”的弊病，垂管改革將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評價和考核職能上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，實行省級考核、省級監(jiān)測。市縣兩級政府是環(huán)境保護(hù)工作的“主力運動員”，國家和省級政府是獨立的“裁判員”。
4 四大組織體系需要再構(gòu)
機(jī)構(gòu)是落實制度、履行職能的載體?；矩?zé)任制度和重要職能的改革，必然要調(diào)整相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。針對現(xiàn)行環(huán)保監(jiān)管體制存在的4個突出問題，根據(jù)兩大責(zé)任制度和兩項重要職能的改革變化，《指導(dǎo)意見》對地方環(huán)境監(jiān)管組織體系做出4方面的調(diào)整，即環(huán)境監(jiān)察體系、執(zhí)法體系、環(huán)境監(jiān)測體系和環(huán)保行政主管部門。 此外，《指導(dǎo)意見》對承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保責(zé)任的機(jī)構(gòu)和人員也提出明確要求，這是打通環(huán)保監(jiān)管“最后一公里”的重要契機(jī)。
5 能力建設(shè)將得到加強(qiáng)
對職能和機(jī)構(gòu)做出調(diào)整的同時，加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)與隊伍能力建設(shè)是垂管改革的重要任務(wù)。
對職能和機(jī)構(gòu)做出調(diào)整的同時，加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)與隊伍能力建設(shè)是垂管改革的重要任務(wù)。為此，《指導(dǎo)意見》提出了8項要求。
一是將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，配備調(diào)查取證、移動執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車。二是盡快出臺環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法等方面的規(guī)范性文件，全面推進(jìn)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。三是強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)察職能，建立健全環(huán)境監(jiān)察體系，加強(qiáng)對環(huán)境監(jiān)察工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，包括配強(qiáng)省級環(huán)保廳（局）專職負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察工作內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，研究建立環(huán)境監(jiān)察專員制度等。四是加強(qiáng)縣級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，妥善解決監(jiān)測機(jī)構(gòu)改革中監(jiān)測資質(zhì)問題。五是實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。市縣兩級環(huán)保機(jī)構(gòu)精簡的人員編制要重點充實一線環(huán)境執(zhí)法力量。六是監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法管理體系改革中，人財物管理與職能機(jī)構(gòu)調(diào)整實行統(tǒng)一配套。七是在不突破地方現(xiàn)有機(jī)構(gòu)限額和編制總額的前提下，統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機(jī)構(gòu)和身份編制問題，保障環(huán)保部門履職需要。八是加強(qiáng)黨組織建設(shè)。
6 有關(guān)問題仍需探索
探索的問題，不是要不要解決，而是必須要加以解決，只是解決的方式方法和模式需要結(jié)合各地實際，可能是不同的。
改革是對現(xiàn)狀的調(diào)整與革新，堅持的是問題和目標(biāo)導(dǎo)向，解決的是主要矛盾?！吨笇?dǎo)意見》對垂管改革的主要任務(wù)提出了明確的要求，可以作為施工圖去實施，但《指導(dǎo)意見》不可能窮盡所有的體制弊端，在規(guī)定的改革任務(wù)的落實過程中也會出現(xiàn)一些新的問題。因此，《指導(dǎo)意見》提出了一些需要通過試點或經(jīng)過較長一段實踐來探索的問題。但探索的問題，不是要不要解決，而是必須要加以解決，只是解決的方式方法和模式需要結(jié)合各地實際，可能是不同的。
根據(jù)指導(dǎo)意見，這些問題主要包括：一是跨區(qū)域跨流域環(huán)境管理問題；二是環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制問題；三是環(huán)保部門內(nèi)部縱向和橫向的協(xié)調(diào)問題；四是環(huán)保部門與屬地黨委政府及其相關(guān)工作部門的協(xié)作問題；五是環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法信息共享問題；六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)與隊伍的職責(zé)界定和隸屬關(guān)系問題；七是環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)、監(jiān)察方式，以及監(jiān)察專員制度的建立等問題。
作者系環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心主任
來源：中國環(huán)境網(wǎng)
